监察留置措施的功能定位与规范续造

○何 静

十九届四中全会提出要深化纪检监察体制改革，推进纪检监察工作规范化、法治化。作为唯一限制人身自由的调查措施，监察留置措施的规范化运行是监察工作规范化、法治化的题中应有之意。不过，自监察留置措施设立之初即吸引了理论界和实务界关注的目光，关于其法律属性理论上歧见纷纭，学者们就此展开了深入讨论，而且学界的争论并没有随着《监察法》的出台而终结，迄今尚存在较大分歧。鉴于监察留置的严厉性，理论界还分别对其适用条件、审批程序以及监督机制等进行了全方位的深入研究，研究成果呈现“爆发式”增长的态势。不过，对于监察留置措施功能定位问题的研究成果则相对较少，在此基础上探讨监察留置措施体系的成果也较为鲜见。

我们认为，《监察法》搭建了监察留置措施的运行框架，并且对监察留置的功能作出了界定，即是一种“调查措施”，向实现监察调查的法治化迈进了一大步，不过立法总体上还较为粗疏，尚未能形成逻辑自洽的监察留置措施体系，而体系的搭建又与其功能定位紧密相关。本文以下将在对其功能定位重新厘定的基础上，尝试提出续造监察留置措施规范以实现监察留置措施体系化的思路。

一 监察留置措施功能的重新定位

(一)监察留置措施法律属性的争议

将监察留置作为调查措施正式写入《监察法》，对于其进步意义，学界基本持肯定态度。不过，就监察留置措施的性质，学者间还存在较大争议。对当下理论界关于监察留置措施性质的代表性观点作一梳理，大体上可以归纳为以下两种分析进路：(1)监察留置措施的性质与监察调查权乃至监察权的性质界定紧密相关，而理论界对于这两种权力的法律属性也存在不小的争议，代表性的成果有，马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017 年第2 期，第5—16页；韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017 年第3 期，第11—22页；姜明安：《国家监察法立法的几个重要问题》，《中国法律评论》2017 年第2 期，第17—23页；陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，《中国人民大学学报》2018年第4期，第10—20页等。

1.监察留置措施究竟是行政措施还是刑事措施。吴健雄教授认为监察留置措施在性质上有别于刑事调查措施和行政措施，应当定位为监察执法采取的特定调查措施。(2)吴健雄：《试点地区用留置取代两规措施的实践探索》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期，第29—32+43+2页。不过，目前理论界主流的观点认为留置兼具行政属性与刑事司法属性，而且从功能上来看其是一种同时具有强制措施和调查取证措施性质的手段。(3)姜明安：《国家监察法立法的若干问题探讨》，《法学杂志》2017年第3期，第1—10页。

2.监察留置措施是一种调查措施还是侦查措施。持“侦查措施论”的学者认为监察留置不用逮捕之名但客观上与逮捕实质相同。(4)张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，《环球法律评论》2017年第2期，第61—82页。另有学者则持折中的观点，主张就监察留置措施对被调查人人身自由限制的强度而言，留置可以被视为“调查”措施，同时也能被看作“侦查”措施。(5)熊秋红：《监察体制改革中职务犯罪侦查权比较研究》，《环球法律评论》2017年第2期，第40—60页。

仔细分析可以发现上述两种分析进路所得出的结论存在实质上的区别。持前一种进路的学者在法律属性认定上存在分歧，但是都认可其属于“强制措施”；采用后一种进路的学者同样存在观点争锋，不过其共同之处在于均认为监察留置措施属于一种调查或侦查手段。由此可见，对于监察留置措施的性质之争背后实际上潜藏着更深层次的功能定位之争。

随着《监察法》的出台，监察留置措施已被立法正式确认为与刑事诉讼活动无关的一种调查措施而非侦查手段，对此理论界还有不同意见，例如有学者认为“官方对于监察机关及其调查活动的定位，使得调查活动似乎是与刑事诉讼完全无关的政治活动……然而，监察机关的调查活动真的与刑事诉讼无关吗？答案并非如此。”(6)褚福民：《以审判为中心与国家监察体制改革》，《比较法研究》2019年第1期，第41—54页。不过，总体上已经接受监察留置在性质上属于调查措施这一事实，与之相应的是，认为监察留置不适用《刑事诉讼法》的规定。不管调查和侦查是否属于同一性质的行为，但不可否认的是，二者具有近似的功能，即都是收集证据、查清案件事实的一种手段，因此区别于保障程序顺利进行的“强制措施”。基于此，我们可以认为立法将监察留置措施作为一项“调查措施”加以规定，事实上也是对其功能定位的立法表述。

(二)监察留置措施合理的功能定位

与对监察留置措施性质的探讨相比，关于其功能定位问题的关注则少了很多。不过，如前所述，在论述监察留置措施的性质时，对其功能定位也会有所涉及。对此，理论界同样众说纷纭：第一种观点主张留置措施是“强制措施”，发挥着程序保障功能。留置措施替代了刑事诉讼立法所规定的拘留、逮捕等刑事强制措施，变成监察机关可以采取的限制人身自由的强制性措施。(7)杨宇冠、高童非：《监察机关留置问题研究》，《浙江工商大学学报》2018年第5期，第63—71页。在功能上，监察留置措施是在满足法定条件的基础上，在一定期限内限制被调查人的人身自由，确保调查工作顺利进行的一项强制性措施。第二种观点则认为监察留置措施是侦查措施，进而否定其具有程序保障功能。例如，刘玫教授即认为监察留置措施是被作为监察委员会的侦查措施而适用的，适用该措施的直接目的并非程序保障。(8)刘玫：《论监察委员会的调查措施》，《学习与探索》2018年第1期，第61—71+175页。第三种观点认为监察留置措施兼有调查手段和强制措施的双重功能。持此种观点的学者主张从不同进路分析留置措施的性质，一方面，从权力行使的目的来看，留置属于调查手段，另一方面，就剥夺公民自由的角度而言，其属于典型的强制措施。(9)程雷：《“侦查”定义的修改与监察调查权》，《国家检察官学院学报》2018年第5期，第125—137+175页。我们赞同第一种观点，即主张监察留置措施的功能应当定位为一种保障监察调查程序顺利进行的强制措施。

监察留置措施虽然不受《刑事诉讼法》调整，但是在诸多方面与刑事强制措施都颇为相似，尤其是与逮捕措施最为接近，恰如有的学者所言：“留置对人身自由严格限制的强度接近于监禁。”(10)陈光中、邵俊：《我国监察体制改革若干问题思考》，《中国法学》2017年第4期，第23—36页。

1.从渊源承继与预设功能看。刑事强制措施是为了保障诉讼活动的顺利进行，针对依法确定的特定被追诉人的人身自由采取的临时性限制措施，其对于诉讼既发挥着保障性功能，同时也具有预防性功能。监察留置措施是对“双规”措施的承继，“双规”是中国共产党在进行纪律检查方面采用的一个措施，要求有关被调查人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，其主要目的是防止被调查人拖延时间、逃避调查乃至外逃，确保调查工作的顺利进行。而根据《监察法》第22条的规定，监察留置措施的适用范围包括可能伪造、毁灭证据或者逃跑自杀的被调查人。透过立法语言可以看出，监察留置的重要目的即在于预防被调查人逃避和破坏调查，保障调查程序的顺利进行，与刑事强制措施的功能类似。

2.从运行规律看。在刑事诉讼中，办案人员对于案件的认识具有渐进性，在不同阶段对案件事实以及被追诉人人身危险性的认识发生变化，完全符合诉讼认识的规律。因此，随着认识的逐步深入，办案机关会根据案件实际情况适时调整强制措施的种类，在满足办案需要的前提下兼顾对被追诉人权利的保障。监察调查程序中与刑事侦查的情形类似，案情与被调查人自身情况均可能随时发生变化。例如，被采取留置措施的被调查人主动认罪认罚的，此时调查机关理应考虑是否相应地变更留置措施，而这也是符合诉讼认识规律的理性之举。由此可见，在运行规律上，监察留置措施与刑事强制措施具有高度的相似性。

3.从适用规则看。《监察法》第22条规定的监察留置的适用条件与《刑事诉讼法》第81条规定的一般逮捕的条件均包含有可能逃跑自杀和伪造、毁灭证据等情形，严厉程度稍低的监视居住适用情形中也有类似规定。如上文所分析指出的，这些情形恰是强制措施预防和保障功能的体现。除此之外，被留置的人员如果最终被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期间可以折抵刑期，留置一日可以折抵管制二日，拘役、有期徒刑则折抵一日。《刑事诉讼法》对于指定居所监视居住以及刑法中关于审前羁押刑期折抵的规定，同监察留置措施的折抵规则完全一致。此外，监察留置的时间与逮捕的时间相当，而且在羁押或留置期间，被羁押人(被留置人)完全被剥夺人身自由，基本处于与外界隔绝的状态，完全处于办案机关的控制之下，两者的强度十分接近。

4.从本质属性看。根据立法的界定，侦查是侦查机关依法收集证据，查清案件事实的工作和有关的强制性措施，可见侦查的本质属性是一种查证案件事实的专门工作。而立法之所以在侦查措施之外，专门就人身自由配套了独立的刑事强制措施体系，主要缘由在于普通的侦查措施不能完全满足侦查的需要，设置独立的强制措施体系是实现侦查任务的内在要求。尽管理论界关于监察调查权的属性仍然聚讼纷纭，但是多数学者都认可其具有类侦查权的特性，恰是因为职务犯罪调查权的侦查权属性，要求为其配置必要的监察强制措施。(11)魏昌东：《〈监察法〉监察强制措施体系的结构性缺失与重构》，《南京师大学报(社会科学版) 》2020年第1期，第108—119页。而在《监察法》所规定的调查措施中，诸如查询、冻结、搜查等均与侦查措施基本相同，只有新设的监察留置措施属于限制人身自由的措施，可以辅助监察调查职责的实现，发挥类似于刑事强制措施之于侦查的作用。

基于所述理由，我们认为应当对监察留置措施的功能进行重新定位，即是一种保障监察调查程序顺利进行的监察强制措施。之所以强调对监察留置措施的功能定位问题，主要源于以下两方面的考虑：一是有助于监察留置措施与刑事强制措施的衔接。根据立法规定，如果在监察调查阶段监察机关对被调查人适用了留置措施，案件进入诉讼程序后必然面临着监察留置措施与刑事强制措施如何有序衔接的问题。如果将监察留置视作调查措施，属于一种类似于侦查措施的调查手段，与刑事强制措施在功能上存在一定的差异，让其与刑事强制措施衔接，在理论上难免陷入尴尬，而将监察留置措施定位成强制措施则有效化解了这一困境；二是有助于对监察留置的规制。监察调查阶段已经明确排除了《刑事诉讼法》的适用，因此对监察留置的监督制约只能依据《监察法》进行，而《监察法》对于监察留置措施的监督制约机制规定得较为粗疏，无法满足实践需要。如果将监察留置措施定位为强制措施，尽管不能适用《刑事诉讼法》的规则，但是规制刑事强制措施的相关基本原则，譬如比例原则、法律保留原则以及司法审查原则等，理应同样适用于监察留置措施，这对于监察留置的法治化运行无疑大有裨益。不过，需要强调的是，尽管我们将留置措施的功能定位设定为“监察强制措施”，但是鉴于监察委员会和侦查机关法律属性的差异以及监察调查和刑事侦查活动有别，决定了留置措施与刑事强制措施在适用条件、审批程序以及外部主体的参与等方面均不尽一致。

二 监察留置措施的规范缺位：基于功能重新定位的考察

(一)监察留置措施的立法文本

考虑到监察留置的强制性以及由此给被调查人人身自由带来的限制效应，为了确保监察留置措施能够在法治轨道内运作，《监察法》为其规定了一系列运行规则，择其要点如下：

1.适用留置的条件。第一，关于适用留置的实体条件。如果被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或职务犯罪，监察机关已经掌握了部分违法犯罪事实及证据，但是仍有重要问题需进一步调查的，并且具有涉及案情重大复杂的或者存在可能逃跑、自杀，或者可能串供或者毁灭证据以及可能有其他妨碍调查行为等情形的，可以启动监察留置措施。第二，关于适用留置措施的审批程序。根据《监察法》的规定，监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应当报国家监察委员会备案。省级以下监察机关采取留置措施的，延长留置时间应当报上一级监察机关批准。

2.留置的操作规则。第一，在执行上，监察机关采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行，实践中一般选择在监察机关的办案场所或公安机关看守所执行。第二，为了保障被留置人的权利，《监察法》规定对被调查人采取留置措施后，应当在24小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长。第三，对于被留置人的救济，《监察法》也作了相应的安排。留置法定期限届满，不予以解除的，被调查人及其近亲属有权向该机关申诉。违反规定采取留置措施的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。监察机关及其工作人员采取留置措施过程中侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿。

(二)主要问题

立法将监察留置措施纳入法制框架内，使其从法外措施转变为国家监察措施并受到法律的有效规制，无疑是一个巨大的进步。然而，如果立足于其保障监察调查程序顺利进行的“强制措施”的功能定位进行考察，则可以发现现行制度仍然存在诸多不足，其中最大的问题即在于由于对监察留置措施的功能定位存在偏差，导致其适用规则缺乏层次性，未能形成体系。以下分别从理论和实践两方面具体分析。

1.理论层面，监察留置措施的相关规则不符合比例原则、司法审查原则等基本准则

第一，没有落实比例原则的要求。作为公法上的“帝王条款”，比例原则是公权力运行应当遵循的基本准则，尤其是采取涉及公民人身自由等基本权利的强制性措施时更应该如此，德国学者赫尔曼在论及刑事强制措施时认为刑事追究措施，尤其是那些可能侵犯被追诉人基本权利的措施，在其种类、轻重上必须要与所追究行为的严重程度相适应。(12)[德]约阿希姆·赫尔曼：《〈德国刑事诉讼法典〉中译本引言》，载《德国刑事诉讼法典》，李昌珂译，北京：中国政法大学出版社，1995年，第13页。在监察体制改革试点时期，就曾有学者呼吁在监察体制改革后，相关的规范性文件应明确侦查手段的比例原则，监察委员会在采取强制性调查措施时，应当在考虑职务犯罪罪行的严重程度、被调查人妨碍侦查的可能性以及其人身危险性、案件情况紧急性的基础上，再决定是否有必要采取留置措施。(13)施鹏鹏：《国家监察委员会的侦查权及其限制》，《中国法律评论》2017年第2期，第44—50页。令人遗憾的是，《监察法》既没有从整体上对职务违法与职务犯罪加以区分，也未区分不同程度的职务犯法和职务犯罪行为，而是统一规定了完全相同的监察留置适用规则，比例原则的要求在监察立法中并未被遵循。

第二，司法审查原则也没有得到彰显。保障人身自由权才是保障人权的基础已成为世界范围内的共识，在此前提下，各法治国家均对人身保全措施的适用设定了相当严格的原则和规则, 其中最重要的就是确立司法审查原则。(14)谢佑平：《论我国强制措施的完善》，《湖南社会科学》2004年第1期，第60—65页。依据该原则的要求，办案机关拟采取限制或剥夺公民人身自由权利的强制性措施时，应当向中立的第三方机构(通常为法院)提出申请，经由其审查，审查方式上一般采用诉讼式的三方构造，经审查签发许可令状后方可正式实施。然而，《监察法》规定的监察留置措施审批程序采行的是“监察机关集体决定、上一级监察机关审批”的模式，虽然也通过上级机关的审批对监察留置措施的启用施加了一定的控制，但毕竟仍属于监察系统内部的自我约束，实际效果令人怀疑，而且在审查方式上现行立法也未明确采用何种方式，基于反腐效率的考量，监察机关可能更愿意进行书面审查。由此可见，现行监察留置措施的适用规则距离司法审查原则的要求还有不小的距离。

2.实践层面，现行规则未能做到逻辑自洽导致难以操作

第一，立法未对职务违法与职务犯罪作出区分，规定二者都可以适用监察留置措施，导致规则内部难以自洽，影响监察留置的规范运行。《监察法》将留置措施界定为一种“调查措施”，自然无所谓内部的层级划分问题，因此同时适用于职务违法和职务犯罪行为本无可厚非，问题在于《监察法》规定被留置人在被判处刑罚后，留置期限可以折抵刑期，如此一来办案实务中就会陷入尴尬。因为如果将刑期折抵视作被留置人的法律收益，那么被留置人仅是严重职务违法的话，其被留置的期限又能获得何种收益呢？从理论上来说，既然针对职务犯罪的留置措施都能折抵刑期，进而使被调查人获得法律上的利益，那么就更为轻微的“职务违法”采取的留置，理应获得类似的法律收益，然而，依据《监察法》却无法处理这种潜在的规则冲突。(15)刘艳红：《程序自然法作为规则自洽的必要条件——《监察法》留置权运作的法治化路径》，《华东政法大学学报》2018年第3期，第6—17页。此外，这种将职务违法与职务犯罪在法律规则上混同适用的做法，会使监察留置措施的适用门槛降低，“改革者在充分考虑反腐败调查的有效性的同时，却将党纪调查、政纪调查与刑事调查混为一谈，无法兼顾刑事调查的特殊性，从而大大降低了刑事调查的法制化水平。”(16)陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，《中国人民大学学报》2018年第4期，第10—20页。基于“调查措施”的功能定位和适用规则的单一性，导致的结果是不管职务违法还是职务犯罪，不管职务犯罪的轻重程度如何，理论上都可以适用留置措施，可见监察留置措施存在被滥用的风险，势必不利于保障被调查人和其他涉案人员的合法权利。

第二，现行规定在实践中也不便操作。首先，留置措施弹性不足，实际操作困难。《刑事诉讼法》为刑事强制措施建立了一套衔接有序的体系，分别根据犯罪的轻重程度和危险性大小规定了不同的强制措施，具有鲜明的层次性，能够适应司法实践的需要。《监察法》对于留置措施仅作了单一规定，没有可替代措施。如果调查实践中需要限制被调查人人身自由却又不完全满足留置条件时，监察机关将无所适从。因为一旦严格按照法定条件不予留置，被调查人可能会实施妨害调查顺利进行的行为，而如果突破法律规定适用留置措施，其行为的法律依据不足，对被调查人来说人身权利因此被侵犯，对于监察机关和调查人员而言，则可能需要承担诸如收集的证据被排除、被追究法律责任等不利后果，难免让监察机关和监察人员陷入尴尬境地，也不符合监察留置措施的运行规律。其次，关于一般职务违法与严重职务违法的区分未作明确规定。适用留置措施的门槛是职务违法达到“严重”的程度，但是何谓“严重”立法并未明示，在实践操作时难免发生混乱，即出现应该留置而未被采取留置措施，或者不该留置却被不当留置的局面。此外，作为与监察留置比较近似的强制措施，逮捕的适用情形要比监察留置的法定情形更为丰富，因此可能会出现达到逮捕条件却不符合监察留置条件的局面，这样也不便于二者的衔接。

三 监察留置措施的规范续造：实现留置措施的体系化

一项刑事诉讼立法主张的权利保障/权力限制要真正落实，从内容上看该条款至少应当包括基本制度、执行要件( 条件、手段、程序) 以及保障要件( 救济途径)等，(17)王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果——基于303万判决书大数据的自然语义挖掘》，《清华法学》2018年第6期，第124—147页。循此思路，意欲实现监察留置措施的体系化，我们认为需要从以下几方面着手。

(一)设置层级式的多元监察留置措施

针对立法存在的上述不足，有学者提出留置属于高强度的涉及公民人身自由的强制措施，其性质类似于刑事强制措施，将其直接定位为调查手段存在一些争议，基于此，可以考虑把留置从调查措施体系中剥离出去，单独建立一套包括留置在内的层次化的监察强制措施体系，以实现监察调查手段和强制措施的分离。(18)叶青：《监察机关调查犯罪程序的流转与衔接》，《华东政法大学学报》2018年第3期，第18—27页。该建议与监察留置措施的功能定位相互契合，从宏观上指明了未来完善监察立法的方向，也是改革监察留置措施的基本思路。基于上述宏观思路，借鉴刑事强制措施的立法经验，同时结合《监察法》的立法现状，以及留置措施作为监察强制措施的功能定位，我们主张没有必要再单独构建监察强制措施体系，只需丰富监察留置的内容，使其体系化即可，目标是构建出层次化、富有弹性的监察留置措施体系。

在具体操作上，考虑将监察留置措施区分为临时留置、一般留置和留置替代措施三大类。临时留置类似于刑事拘留，适用于可能需要限制被调查对象人身自由但情况紧急的场合，留置期限较短，可以限定为1个月。采取临时留置措施后如果认为有必要继续留置的应提请有权主体决定采取一般留置措施。一般留置相当于现在的留置措施，期限仍然为3个月，最长不超过6个月。留置替代措施相当于刑事诉讼中的取保候审，主要针对那些需要限制其人身自由但又没有必要羁押的被调查人。根据不同种类的留置措施分别设定对应的适用条件和审批程序，这样的安排既落实了比例原则，满足办案实践的需要，同时能够让案件在进入诉讼的轨道后实现刑事强制措施和留置措施的有机衔接，有效弥补现行规定的不足。

(二)区分职务违法与职务犯罪

基于惩治腐败的现实要求，依法设立全新的国家监察机关，并根据实际需要赋予其对应的调查权限有其正当性，当然也具有必要性，不过在调查时应当区分职务违法与职务犯罪，(19)卞建林：《监察机关办案程序初探》，《法律科学(西北政法大学学报)》2017年第6期，第50—59页。相应地在适用监察留置措施时也应区分职务违法与职务犯罪，这也是构建监察留置措施体系的重要前提。

尽管有不少学者主张监察留置措施只能适用于涉嫌职务犯罪案件的被调查人才能适用，一般的职务违法案件被调查人则应被排除在留置措施适用范围之外，但在《监察法》已明确将职务违法纳入监察留置适用范围的背景下，此种主张未免过于激进，也不符合监察体制改革背景下高效反腐的价值诉求，其可行性不免令人怀疑。在《监察法》短期内不可能修改的背景下，更为可行的进路是维持现行规定，通过最高司法机关和最高监察机关联合制定规范性文件，对职务违法与职务犯罪在调查程序上作出界分，配套职务违法与职务犯罪调查程序的转换机制，并分别设置相应的留置措施适用规则，以保障规则之间的衔接与自洽，消弭规则内部的矛盾。

(三)优化监察留置决定程序

如前文所述，我国监察留置措施制度与刑事强制措施存在同样的问题。除了自我决定、自我审批的制度设计之外，在留置措施的启用以及延长留置期限的审批程序中，律师也无法参与。针对此种现状，学者分别提出了不同的解决方案，多数人均主张留置措施的启动应由外部主体审查决定，至于审批权交由谁行使，主流观点倾向于由检察机关行使该权力。区别在于有的人主张一律由检察机关审批，提出可以效仿刑诉法典对于适用逮捕的相关程序规定，具体操作方面可以由监察委员会内部设立的侦查部门向检察机关提出书面申请，交由检察机关内设的负责职务犯罪的相关部门审批。(20)汪海燕：《监察制度与〈刑事诉讼法〉的衔接》，《政法论坛》2017年第6期，第84—95页。另有人则主张区别对待，“可以赋予监察机关相当期限的自行决定留置权，但超过此一时限的留置则可以考虑由检察机关审批。”(21)左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期，第100—105页。

我们认为这些主张有其正当性，未来应该可以逐步予以采纳。不过，在我国当下高压反腐的语境下，其可行性令人怀疑。相较之下，更为务实的做法是在保留监察机关自我决定、上提一级审批制度的基础上，优化决定和审批的程序，提升审批程序的透明度。具体来说，在决定采用最为严厉的“一般留置”措施或延长留置期限时，应当听取被留置人的意见，并且将其意见以书面形式送交审批机关，在此基础上由审批机关决定是否批准留置申请。此种设计在既定的制度框架下满足了保证反腐效率的要求，同时最大程度上保障了被留置人的权利，提升了监察留置制度的法治化水平。

(四)建立内外结合的监督制约机制

作为限制公民人身自由的监察强制措施，如何有效地监督制约监察留置一直是理论界关注的核心问题。我们认为可以内外相结合，构建内部自我控制与外部监督制约相结合的监督制约机制。

在内部自我约束上，我们认为将监督职责赋予“案件监督管理部门”(下称“监督部门”)，由其直接对监察委员会主任负责，以便保证其监督工作的效率。此外，鉴于临时留置的情形比较紧急，期限也不长，适宜由监察机关自己执行。留置替代措施实际上是一种非羁押措施，参照刑诉法的规定，交给公安机关执行较为适宜，而一般留置措施最为严厉，期限也较长，为了切实保障被调查人的人权，交由看守所执行较为合适，由监督部门对执行过程实行监督。这样可以形成监察委员会内部决定、执行与监督部门之间相互制约的格局，而这也是内部分权制约的题中应有之义。

在外部监督制约上，“配合制约”是《宪法》和《监察法》确立的办理职务犯罪案件时监检两机关应当遵循的法定原则，尽管《监察法》最终并未预留检察机关提前介入监察调查程序的通道，但仍然确认了“互相制约”的关系，并为后者配置了非法证据排除规则、不予逮捕乃至不起诉等制约措施。检察机关应该灵活运用各种法定手段，倒逼监察机关依法适用监察留置措施，这既是法治反腐的内在要求，也是检察机关履行法律监督职责的需要。此外，关于被调查人能否委托律师介入监察留置的问题，我们主张在当下反腐形势仍然十分严峻的现实语境下，不可能采用类似刑事侦查阶段的做法，允许律师在被调查人被采取留置措施之日起介入监察调查活动，但是作为底限要求，至少在调查结束移送审查起诉前应保证律师会见一次，这样也能为审查起诉阶段律师更好地履行辩护职责创造条件。

四 余 论

监察留置措施既是一把反腐利器，又因其涉及公民人身自由权利，具有高度的强制性，同时还与“法法衔接”的一系列制度安排存在内在的关联，如何实现其法治化运作始终是监察体制改革和监察立法完善的核心议题。在对其功能重新定位的基础上，实现监察留置措施的体系化，无疑是克服现行制度不足的可行路径。监察留置措施体系的建构是一项系统工程，涉及职务违法与职务犯罪的准确区分、监察留置措施的类型化设定、不同种类留置措施适用规则的细化以及监督制约机制、救济机制等一系列机制的跟进，这些问题都有待更为深入的探讨，最终目标是型塑出满足法治反腐需要的留置措施体系。