乡村治理新格局的构建——基于S县“说事议事”治理模式的几点思考

郭萌萌

（河北科技大学 马克思主义学院，河北 石家庄 050000）

基层治理状况是国家治理能力的集中体现，乡村治理是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴的必然要求。我国通过民主协商、民主决策、民主监督、民主管理的新方式对农村自治的积极探索是乡村振兴发展的需要，是社会和谐建设的需要，是农民参政议政体现中心地位的需要。全面推行以基层委员会为主导，以广大村民为主体的“说事议事”模式，有效拓宽民情民意的表达渠道，实现农村的基层组织和广大村民之间的良性互动，是充分发挥乡村治理对乡村振兴基础作用的重大举措，也是实现乡村振兴和脱贫攻坚有效衔接的重要方式。当前应及时解决在“说事议事”机制运行过程中出现的问题，充分激发基层治理的活力。

1 “说事议事”是乡村治理模式的新探索

党的十九大报告提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的社会治理体系”，自治起基础作用，可以激发乡村治理的活力。“说事议事”治理模式可增强村民的主人翁精神，激发村民的责任感和参与度，切实做到事事有人管，既体现了现代善治的治理理念，创新了乡村治理的模式，还拓宽了源头治理的视角，充分展现我国以人民为中心的发展理念，是乡村治理模式的全新探索。

1.1 “说事议事”贯彻乡村振兴战略，体现现代治理理念

自2004年开始，中共中央连续17年发布了以“三农”问题为核心的中央一号文件。由此可见，“三农”问题对国家发展的重大战略意义，凸显出党中央解决“三农”问题的决心之大。习近平总书记在十九大报告中正式提出“乡村振兴”这个重大战略，这对解决我国新形势下的“三农”在发展过程中存在的问题具有历史性和现实性的重大意义。习近平总书记在党的十九大报告中指出：实施乡村振兴战略。农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。乡村振兴战略的总体要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，其中实现治理有效必须创新乡村治理体系，营造出和谐、文明、有序的社会风气，这是乡村振兴的基础和根基。融合“说、议、办、评、晒”的“说事议事”模式是乡村治理的执行方式，是贯彻落实乡村振兴战略的现实具体表现。

从党的十七大以前的“管理”到党的十八届三中全会的“治理”，是党和国家领导人社会治理理念的升华和与时俱进的体现，是社会治理理念方式的创造性转变。习近平总书记强调，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。”“说事议事”制度体现了以人为中心的共建共治共享的善治理念，共建共治共享是我国社会治理的理想目标，而“说事议事”的工作机制融合“说、议、办、评、晒”五个环节，互动性、及时性、大众性非常强，体现民事民管、民事民议、民事民办的乡村治理模式，完美地展现了现代善治的理念，并随着实践和时代的发展不断丰富完善。

1.2 “说事议事”开创基层民主新范式，创新乡村治理模式

村民自治制度这种基层的自治模式以正式法的形式确立下来已经20多年的时间，中央提出创新乡村治理体系已有4年的时间。传统的自治模式没有完全打破乡镇政府和村委会之间的壁垒，也没有完全打通村委会和广大村民之间的“一堵墙”。进入新时代以来，我国各方面发生着前所未有的变化和发展，现阶段我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。领域不平衡、区域不平衡、群体不平衡，公共物品和公共服务供给不充分导致社会基层仍然是矛盾、纠纷、利益诉求的高发地、集聚地。乡村社会的变迁更是全方位的、深层次的，乡村的社会结构、利益格局、价值观念正发生着深刻的变化。这些根源性变化，都加大了农村治理难度。传统的乡村治理模式例如“双轨政治”、20世纪50年代的人民公社制度、现阶段的村民自治的部分方式已不适应现代乡村的发展，倒逼着基层治理模式的转型。党的十九大明确提出，打造共建共治共享的社会治理格局。习近平总书记曾在基层视察时提出，推动社会治理的重心向基层下移。“说事议事”治理模式的出现是自治、治理和创新的有机结合，改变并且完善了传统管理和治理的方式，生动地创新了基层民主的范式，是乡村治理模式的成功探索，凝结党和政府的智慧，体现人民的主体地位，体现社会实践发展的需要，符合新时代乡村振兴和美丽乡村建设的要求，值得完善、推广和学习。

1.3 “说事议事”丰富人民民主诉求渠道，拓宽源头治理视角

人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。我国是人民民主专政的社会主义国家，以人民为中心的发展理念是一个主题突出、内涵丰富的思想理论体系，是习近平总书记对马克思主义群众史观的新探索。党的十八届五中全会首次提出“坚持以人民为中心”的发展思想，其科学性已为迄今的光辉实践所证明。人民是国家的主体，广大村民是乡村的主体，基层群众自治制度旨在提高基层的人民群众在基层治理中自我管理、自我教育、自我监督、自我服务的水平。但是在实践的过程中却遇到了很多问题，并不是所有的农村从内容到形式都践行了自治的要求，仍然存在一些问题，比如出现自治权的异化现象，如果行使自治权的主体成了村委会中的村干部而不是广大村民，这样村民的自治就变成了村委会干部的自治，违背了村民自治的初衷。

“不是意识决定生活，而是生活决定意识”，意识是现实生活的产物。随着生活水平的提高，物质资料的满足，人民群众对美好生活也越来越渴望，在民主、公平、正义等方面的需求也越来越强烈，希望能有一个合理的渠道来表达自己的诉求。融合“说、议、办、评、晒”的“说事议事”为基层群众自治搭建了一个很好的平台和渠道，凸显并且强化了村民的主体地位。

基层委员会是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”。因此，加强和创新农村社会治理，必须充分发挥基层委员会的动员和组织作用，从源头上减少矛盾和纠纷的发生。以基层委员会为主导、以村民为主体的“说事议事”治理模式，重点在于为农村的村民提供一个合理表达的平台，以满足人民群众正当的利益诉求，化解农村社会及邻里之间发生的各类矛盾和纠纷，从而从源头上减少农村社会问题的发生，在一定程度上，拓宽源头治理视角。

2 “说事议事”模式当前存在的问题

“说事议事”目前仍然在起步阶段，还需进行再完善和再探索。就当前推行的情况来看，仍然存在一些问题，如：参与群众力量不足、执行情况的落实不到位、基层传统的管理观念犹存等，这些困境都是制约该模式影响力的重要因素，也需要相关部门正视并且努力去寻求解决的出路，以达到更好的效果。

2.1 参与的人民群众力量不足

奥尔森教授在《集体行动的逻辑》一书中提出“有理性的，寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同的或集体的利益”。意思就是一个集体中的个人采取行动可能会实现他们的共同利益，但是一个理性人不会采取行动去实现集体的利益。集体中的个人习惯享受别人采取行动后获得的利益，村民不愿意花费时间参与公共事务。村民参与“说事议事”的积极性影响民主协商的发展程度，村民参与“说事议事”的积极性不高的话，民主协商就缺乏可持续发展的动力。“说事议事”就是群众的事情群众说，群众的事情群众办，人多才能力量大，人多才能有大智慧。但是在实际运行的过程中，人民群众参与的力度不大，热情也不够高，具体表现是：参与的群众总人数少，老年人口占绝大多数，年轻人、技能型人才和经济能人非常少，导致会议的氛围过于平淡，想法也过于单调，不能广泛集中民智，也不能很好地代表广大人民群众的心声。

2.2 办理执行情况落实不到位

习近平总书记曾在党的群众路线教育实践活动中引用了“利民之事，丝发必兴；厉民之事，毫末必去”这句话，也就是说凡是于民有利的事情，一丝一发也要推行；于民有害之事，一毫一末也必须革除。对于“说事议事”来说，关键就在于“办”，关键就在于对农民诉求的落实上。“说事议事”模式推行的最终目的是在广泛吸收村民的意见后帮助村民解决问题，真正涉及到人民利益的事情必须全力落实。因此，“说事议事”会上的决策是否得到实践上的落实是判断“说事议事”会是否成功的主要标志。但在现阶段执行的过程中，还存在着落实时间过长或者不到位的情况。长此以往，“说事议事”会是没有办法体现基层民主协商的优势。例如某村义务工的工资问题已拖欠多年，并不是现任“两委”任期内的事情，是一个历史遗留问题，在议事会上不必过急寻求结论，要结合多方面的因素，经过多次讨论再下定论。如果操之过急导致议事的成果不能转化到实践中去，就违背了“说事议事”的初衷。

2.3 基层传统管理意识犹存

从传统的管理到如今乡村治理方式的转变，经历了一个漫长的过程，在这个过程中制度和理念也正在发生转变。治理不同于管理，治理更强调的是共同参与、谈判和协调的持续互动的过程或状态，但是有些地方尚未处理好管理和治理的关系。比如：乡镇政府与村民委员会的关系，村民委员会与人民群众的关系。我国法律明确规定乡镇政府与基层委员会的关系，指出乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在实际工作的过程中，未完全达到这种理想的状态，有的村民委员会把完成乡镇政府的行政任务当作自己的主要工作，而忽视了自治的重要性。村民委员会与村民之间也不完全是服务与被服务、监督与被监督、决策与执行决策的关系。长此以往，会对党、政府、人民造成巨大的损失。

3 “说事议事”模式存在问题的原因

“说事议事”存在的问题必然有其相对应的原因，只有正确找到问题的原因，才能有针对性地提出解决的意见，尽可能地摆脱或者解决困境，以发挥该模式帮助广大村民解决现实问题的最大功效。

3.1 农村大众观念及现实条件的制约

由于历史上多重因素的制约，从某种程度上来说，我国的大众并没有培养出可靠的民主政治的观念，甚至有的人在这方面的观念是幼稚的，也是不成熟的。农村的广大群众文化程度普遍较低，多为初中、小学及以下学历，见识在某种程度上较短，民主和自治的观念较弱，存在有的人不愿意主动采取行动以实现共同的利益，共同建设美丽乡村的观念不够强烈的现象。另一方面，从现实角度来说，现代我国城乡尽管努力地在融合成一体化，但这是一个长期的过程，不能一蹴而就，城乡差距依然很大，很多青壮年不满足农村的生活环境及工作条件，会去大城市里谋求更好的生活，而农村因缺乏吸引力又很难吸引外来的青壮年及专业人才回乡务工，在农村长期居住的多为一些土生土长的农民和老龄人口及儿童，常驻人口较少。综合这两方面的因素，参与“说事议事”的群众的力量不足，组成单一。

3.2 “说事议事”模式本身存在问题

“说事议事”程序的规范性、结果的公开公正性及议事的长期发展都需要“说事议事”体系本身的制度来保障。然而“说事议事”模式本身在探索发展的过程中，仍然存在很多问题，还没有形成完善的规范体系，不具有规范性。例如：缺乏完善且严密的监督机制、议事频率太高、议事机制的统筹等。党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，也是党内监督亟待加强的薄弱环节，必须有严密的监督机制和监督力度才更能保障人民群众诉求的落实，“晒和评”是监督的方式，但有的地方存在形式主义或者受现有条件的限制，未能落到实处。此外，“说事议事”模式是采取定期和不定期结合的方式，每半个月定期举行一次，但实际上议事的频率太勤会影响办事的效率，每一次的“说事议事”都要经过一系列的筹备过程，议题的征集、议题的制定、议题的公布，会场的布置及相关准备活动需要充足的时间来完成每一次“说事议事”会议，但这样的话留给执行落实的时间就很少，而且每个基层组织不是只做这一项工作，因此频率太高不一定是好事，可能会出现欲速则不达的情况。

3.3 传统工作模式根深蒂固

我国的社会组织发展较晚，发展的程度低，且现存的各种社会组织发展程度不一样，尚且存在一些不合理的地方。传统的工作模式在长期的发展过程中，保留下一些不可取的东西。比如：由于基层工作人员社会民主意识欠缺，导致乡镇政府和村民委员会的关系没有理顺。长期以来，村民委员会形成“政府怎么说，我就怎么做”的工作方式；村民委员会还要落实和完成各项常规的工作任务，应对上级部门的各种检查，从而忽视了自身工作的主要任务是服务人民群众和帮助人民群众表达合理的利益诉求。民主的模式还没有渗透到基层委员会工作的各个环节，受传统工作模式影响很大。

4 完善“说事议事”模式的路径

“说事议事”模式在一定程度上可以推进广大农村村民民主政治参与的积极性、主动性和创造性，有利于推进基层政治民主化的进程。由于当前还处于探索时期，未能充分发挥其推动基层民主化的进程和乡村治理进程的功效。为更好地运用“说事议事”模式，使其充分发挥治理效能，就必须从多方面来完善“说事议事”机制，加大政府和人民的重视程度，减少人民群众和政府之间的隔阂，为美丽乡村的建设做出贡献。

4.1 通过认知嵌入加大政府和人民的重视程度

我国是人民民主专政的社会主义国家，“说事议事”是表达人民群众利益诉求的有效平台，是连接政府与人民群众的桥梁。要想将该模式推行得更好，就要提高基层干部及人民对民主制度的认同程度和对“说事议事”模式的重视程度。一方面，政府要深刻认识并贯彻落实全心全意为人民服务的思想，深刻认识到“说事议事”在乡村治理中的作用，在乡村振兴中的重要作用，可以定期召开专题工作会议，提高工作人员的思想认识和重视程度，把“说事议事”作为工作的重中之重来对待，发挥正确的引领和指导作用，为群众广泛参与提供场地、设备、资金等方面的支持。另一方面村民委员会需面向村干部、党员、人大代表、政协代表、有威望的人民群众和能工巧匠召开座谈会，注重农民现代民主观念和意识的培育，使他们深刻认识到“说事议事”对人民群众的好处，并且动员他们发挥好带头作用，带动广大人民群众积极参与并配合“说事议事”工作，从思想上提高人民群众的重视度，营造良好的民主氛围。

4.2 通过行动嵌入补齐公共服务短板

习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”补齐公共服务短板，首先要多满足群众需求方面的问题，尤其是生活需求，帮助群众解决好衣、食、住、行，持续改善农村人居环境，完善农村基础设施。例如：水是生命之源，但目前不少农村仍然无法正常饮水，这类问题必须得到解决，以满足人民群众的合理诉求，减少群众的怨言；要想富，先修路，实现乡村振兴建设美丽乡村的最基本的一点就是干净、平坦、整洁的路面，必须解决类似的长期有争议的问题，减少人民群众和基层干部之间的阻碍。其次，要推动产业发展，拓宽群众收入途径，就要因地制宜打造特色产业，延长产业链，把当地的优质特色农产品加工销往外地，既帮助部分无业人员解决工作，又扩大人民收入和村集体收入，同时吸引青壮年及专业人才回乡工作，这样不仅可以调节村民的年龄构成问题，还可以缓解农村社会矛盾。最后，加强法治保障，规范利益主体的行为。充分利用“说事议事”这一平台，向群众广泛宣传法律知识，既有利于提高群众的法律意识，维护人民的合法权益，又有利于规范广大村民的行为。通过这些行动嵌入，努力补齐公共服务的短板，为广大村民营造一个和谐、包容的社会环境，以此可以调整“说事议事”议题的内容，完善“说事议事”模式。

4.3 通过制度嵌入完善“说事议事”模式

“说事议事”厅正在萌芽阶段，“说事议事”的很多地方亟待完善，完善“说事议事”机制本身，既可以保障“说事议事”的顺利进行，又可以保障议事结果的有效转化，以便于更好发挥治理作用。第一，加强监督体系，监督整个议事过程，包括前期准备、活动现场及后续工作，尤其是加强对执行情况的监督，根据议事内容在议事会上确定完成时间，村委会安排专人负责，乡镇政府安排专人督战，层层压实责任，确保贯彻落实议事会上的议事结果。与此同时，各个基层委员会具体问题具体分析，建立完善的奖惩机制，激发工作人员服务人民的热情。第二，“说事议事”的频率有待斟酌。频率过高会导致基层干部和群众的新鲜感消失殆尽，且会导致议题的选择随意化，议题不精、不优、不重要，可以根据村民的时间和议题的重要程度适时调整会议召开时间。比如，农忙时广大村民没有时间来参与，可适当推迟会议时间，或者因突发性的自然灾害对农民财产造成损失需要紧急召开。第三，完善会上规则问题。无规矩不成方圆，议事会议上也要制定相应的规则，规定发言时长不宜过长，规定发言内容必须与议题有关，规定发言群众数量不能过少等。完善“说事议事”制度，提高“说事议事”效率，从而达到维护人民利益的效果。第四，利用系统的观点，增强各个部门间的联动。通过制度的规定来调动各个部门的积极性，从议题确定之后就要求相关部门必须到场，参与到整个议事的过程中，涉及到本部门负责的范围做到及时解答群众的疑难问题，对群众的意见及时整理记录，并积极配合该支部完成相关工作。

5 结束语

“说事议事”这一治理模式经过几个月的实践，成效显著，可行性强，发现在推行过程中存在的问题并积极完善这一实践方式，对乡村治理格局的构建，有效推动乡村善治具有重要的现实意义。