“十四五”时期辽宁巩固脱贫攻坚成果的对策建议

于玲玲（1.辽宁省大数据管理中心；2.辽宁省信息中心）

■ “十三五”时期辽宁脱贫攻坚完成情况

“十三五”时期，辽宁省委省政府认真贯彻习近平总书记关于打赢脱贫攻坚战的重要讲话精神，以决战决胜的精神状态，求真务实的工作作风，咬定目标，全力以赴，推动全省脱贫攻坚取得决定性胜利。

（一）贫困人口大幅减少

“十三五”时期，辽宁全省84万农村贫困人口全部脱贫，人均纯收入达9 648元，1 791个贫困村全部销号，15个省级贫困县全部摘帽。按照现行标准，辽宁历史性消除了绝对贫困，脱贫攻坚取得决定性胜利。

（二）针对“两不愁三保障”等薄弱环节出台政策，加大投入，补齐短板

“十三五”期间，辽宁针对产业、就业、医疗等方面存在的短板和弱项，出台了多个政策性文件，大力实施了产业、健康、住房、教育、就业“五个一批”精准扶贫工程。共投入省以上财政专项扶贫资金50多亿元用于产业扶贫，实施产业扶贫项目11 982个，建成各类产业扶贫基地5 221个，5 654个村有资产收益扶贫项目，带动84万建档立卡人口实现增收脱贫。实施城乡居民基本医疗保险、大病保险、医疗救助对建档立卡人口全覆盖，创设了商业医疗补充保险制度。全省81.6万建档立卡人口受益。累计翻建改造建档立卡户危房11.7万户，全面实现住房安全有保障。累计帮扶贫困学生14.5万名，实现了义务教育阶段无人因贫辍学目标。推进就业扶贫，帮助23.1万名建档立卡人口实现就业[1]。

（三）建立了精准扶贫的系列机制

为了确保“十三五”时期实现脱贫攻坚目标任务，辽宁按照党中央的要求和部署，创新精准扶贫体制机制，围绕脱贫攻坚责任、政策、投入、动员、监督、考核六方面，建立了“省负总责、市县抓落实”的管理体制、党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制、“贫困县为重点、工作到村、扶贫到户”的工作机制、定点和驻村帮扶机制、精准扶贫脱贫机制、扶贫资源动员机制、社会力量参与机制、财政投入机制、人才支撑机制、考核问责机制等一系列机制，为全省实现脱贫攻坚任务提供了重要保障。

尽管“十三五”时期，辽宁已完成脱贫攻坚目标任务。但是，考虑到脱贫户还存在一定脆弱性，脱贫工作仍有一些薄弱环节，因此“十四五”时期巩固脱贫攻坚成果势在必行。

■ “十四五”时期继续巩固脱贫攻坚成果的对策建议

“十四五”时期，相对贫困将取代绝对贫困成为辽宁扶贫工作的重心。因此，巩固脱贫成果的工作思路和对策也要调整。

（一）“十四五”时期巩固脱贫攻坚成果工作思路的转变

“十四五”时期，辽宁针对缓解“相对贫困”这一扶贫工作新重心，建议工作思路调整如下：（1）由注重短期集中作战转为常态推进，重视长效减贫机制构建，以此实现可持续减贫。（2）由注重顶层设计向依靠基层探索转变。更多依托县域经济、村级集体经济发展壮大，注重更好发挥基层的积极性，大胆探索减贫路径。（3）由主要靠政府调配资源向政府与市场作用相结合转变，实现减贫路上政府和市场的“双轮驱动”，在资源配置、产业培育方面更多发挥市场机制作用，在政策支持、市场监管等方面更好发挥政府的作用。（4）由主要靠外部支持向注重提升内生动力转变，注重激发贫困群众的内生动力[2]。

（二）“十四五”时期巩固脱贫攻坚成果的对策建议

1.探索建立标本兼治的减贫机制

（1）短期内继续保持脱贫政策稳定性。建议设定适当的过渡期，期间延续脱贫相关责任、政策、帮扶及监管；同时，加快研究“2020年”后减贫帮扶政策以及过渡期后的脱钩方法，加大对已脱贫“边缘群体”的帮扶力度，创新减贫工作机制，持续不断推进长期减贫。（2）推动减贫战略和具体工作体系平稳转型，并与乡村振兴战略进行衔接，探索构建标本兼治的减贫防贫长效机制。（3）继续加大对已脱贫人口和低收入人口的创业、就业培训力度，推动实现内源式增收，从而有效防止产生内生性贫困。（4）加强相对贫困地区基层组织建设，大力培养带动致富增收的组织领导力量。（5）培养产业发展带头人，吸引更多人才返乡创业，建设不走的减贫工作队。（6）建立教育、卫生等领域投入保障长效机制。

2.夯实贫困地区的产业基础

继续重视产业扶贫，通过提升相对贫困地区产业层次，夯实产业基础，从而达到巩固脱贫成果的作用。建议根据当地资源禀赋，差异化发展特色产业，延长产业链，提升价值链，促进农产品精深加工，创建特色品牌，提高产品附加值，提升产业综合效益，为脱贫户持续增收奠定坚实产业基础。鼓励发展农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，不断提升农民组织化程度，进一步提高农业产业化水平。在推进产业扶贫的同时，也要立足长远，兼顾扶智和扶志，重视人力资源开发，激发相对贫困人群的内生动力[3]。

3.乡村建设要以贫困村为重点

乡村建设要以贫困村为重点，相关支持政策要向已脱贫村倾斜，将贫困地区或经济欠发达地区作为公共基础设施建设、基本公共服务均等化的重点地区，不断巩固提高贫困村生产生活条件，推动脱贫攻坚和乡村振兴的联动。继续加大财政资金支持，并鼓励和引导社会资本和金融资本，共同投入交通、电力、网络等公共基础设施，有效提升相对贫困地区群众的生产生活条件和对外互联互通能力。当然，改善基础设施“硬环境”，也不能忽视文化扶贫和教育扶贫，应同步推进“硬环境”“软环境”建设，同步提升，相得益彰。

4.促进搬迁户真正融入当地社会

在推进乡村振兴和城镇化建设过程中，继续以易地扶贫搬迁群众为政策扶持重点，不但要改善群众生活环境，而且要为群众创造更多、更好的就业机会，真正让搬迁群众搬得出、稳得住、有就业、逐步能致富。持续落实好后续易地搬迁安置点的产业入住和就业帮扶，加大培训力度，提升搬迁户持续增收能力。推进搬迁地基本公共服务均等化，加大力度改善搬迁地生产生活条件。对异地扶贫搬迁社区按照“机构设置科学化、社区管理网格化、居民自治规范化”要求，采用现代化治理模式，帮助搬迁户尽快融入新的社区生活[4]。

5.继续夯实“三保障”

加大对相对贫困地区“三保障”的财政投入，根据对教育、医疗、住房和饮水等重大民生问题的摸排结果，补短板、强弱项，切实提升“三保障”水平。例如，要加大对相对贫困地区各类学校的支持力度，注重义务教育均衡发展，落实贫困学生资助政策；继续强化相对贫困地区公共卫生服务供给，有效解决农村相对贫困人群看病难题，提供医疗救助，降低因病致贫返贫风险；积极建设农村保障性住房，开展住房安全保障常态化监测，发现一户改造一户，确保相对贫困农户“住有所居”[5]。

6.转向实施保障式扶贫

为缓解“相对贫困”，扶贫方式要转向保障式扶贫，重点针对完全或部分丧失劳动能力、且无法依靠就业帮扶脱贫的贫困人口，通过精准识别、动态调整，建立以社会保险、社会救助、社会福利为主体的综合保障体系。围绕“相对贫困”人口构建长效综合保障机制，采取精细化、动态化管理，精准到村、到户、到人。尤其对残疾人、低保户等特殊困难群体，应采取特殊保障，强化医疗救助和社会救助力度，落实生活补贴和护理补贴。强化农村特困人员分散供养照料服务，扎实服务农村“三留守”群体，保障其权益，解决其生活中难题[6]。

7.多渠道提高相对贫困人群收入

（1）发展经济，扩大就业，增加相对贫困人群工资收入。工资收入或务工收入在相对贫困人群收入中占比最大。建议进一步发展能够提供较多就业的民营经济和农村集体经济，为相对贫困人群创造更多的就业机会，提高其工资或务工收入。（2）扶持小农户发展，增加家庭经营性收入。现阶段，小农户为主的家庭经营仍然是我国农业经营的主要形式。建议提升农户组织化程度，加强农业保障体系建设，提升农户抗风险能力；鼓励农户利用文化遗产、自然资源、闲置农房等，发展乡村旅游、餐饮民宿、休闲养生等产业，增加家庭经营性收入。（3）优化对低收入群体的现金转移支付制度，提高相对贫困群体收入。针对无劳动能力的相对贫困人口，通过引入有条件现金转移支付制度，增加其收入；针对有劳动能力的相对贫困人口，构建以鼓励劳动、就业实现脱贫为核心的正向激励机制[7]。