现代化海关国门生物安全治理刍议

唐 屹 王教敏 孙 鹏 田 伟 大连海关（辽宁，大连，116000）屈东威 北京海关（北京，100026）

当前，全球生物安全形势日益严峻，重大新发突发传染病、动植物疫情、外来生物入侵、遗传资源和生物资源流失、生物技术谬用、生物武器等严重威胁国家安全和人民健康。尤其在新冠肺炎疫情的严重冲击中，海关作为国家进出境监督管理机关，要准确把握在国家实施开放战略中的职能与定位，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，全面提升国门生物安全治理能力，切实防范生物安全风险，有效履行保障国门安全的重要使命。

1 国门生物安全治理的重要意义

国门生物安全是指通过综合性风险管理措施，使一个国家或地区没有因管制性生物通过出入境口岸进出国境而对本国的生物、人体生命健康、生态环境、物种资源等产生危险的客观状态。国门生物安全事关国家核心利益，关系到人民健康、生物资源、农业生产和生态环境的永续发展，是国家维护和实现最广大人民群众根本利益的必然要求，也是构建人类命运共同体的基础保障。

1.1 加强国门生物安全治理是贯彻落实总体国家安全观的必然要求。

当前我国面临的安全和发展环境复杂多变，各种安全风险因素明显增多，且相互叠加、耦合和演化，累积形成复合型系统性风险［1］。面对新形势，海关要坚决贯彻落实中央防范化解重大风险的要求，切实增强风险意识和防控能力，既注重风险的有效应对和处置，又着眼风险的监测预警，构建科学严密、运行有效的国门生物安全治理体系，切实维护总体国家安全。

1.2 加强国门生物安全治理是实现海关治理能力现代化的有效举措。

机构改革后，海关监管职责更多、监管范围更广、监管链条更长，维护国门安全面临的压力和挑战比历史上任何时候都要大。面对严峻复杂的国内外安全形势，海关必须树立大安全理念，把制度创新、模式创新作为深化改革的突破口，坚持问题导向，统筹各种资源，强化整体防控，加快推进国门生物安全风险防控治理体系和治理能力建设。

1.3 加强国门生物安全治理是推动构建人类命运共同体的重要行动。

随着全球化深度发展，各国之间联系愈加紧密，传统和非传统安全风险更多表现为跨国性的“人类安全”“共同安全”风险。习近平总书记指出，人类是一个命运共同体，唯有团结协作才能应对各种全球性风险挑战。新冠肺炎疫情的发生再次表明，人类是一个休戚与共的命运共同体，在灾难面前，没有人可以独善其身，必须积极行动起来共同应对。

2 国门生物安全治理存在的不足

随着国际贸易高速发展和国际交往活动频繁，各类传染病、基因修饰生物体、外来有害生物等生物安全风险因子入侵国境呈现常态化趋势，并且表现出隐蔽性、扩散性、多样性、复杂性、交织性等难以防范的新特点，极易演变成“黑天鹅”或“灰犀牛”事件［2］。结合从当前国门生物安全治理的形势，还存在以下问题与不足：

2.1 国门生物安全法律法规标准体系不完善。

目前，国门生物安全的法律地位、法律权威彰显不足，难以为海关维护国门生物安全提供全面有力的法律支撑。虽然即将实施的《生物安全法》从生物安全治理整体角度作出全面、系统的规定，但仍缺乏防范外来有害生物入侵、生物资源保护等专门立法。我国进出境检疫相关法律法规形成时间较早，且修订进程较慢，行政罚款标准过低等问题凸显，严重滞后于当前国门生物安全治理面临的新形势和新要求。部分行政规章和管制清单名录缺失，口岸查验、实验室检验、应急处置等技术规范标准系统性不强，生物安全风险处置效果评价技术指标体系不完善

2.2 国门生物安全治理机制不健全。

首先，政策措施储备不充分。针对跨境电商、会展经济等新业态不断涌现和新发突发疫病疫情、贸易摩擦、跨国犯罪等难以预见的因素明显增多的形势，提前介入和前瞻性不足。其次，联防联控机制不健全。信息资源交流共享需进一步加强，各部门条块管理导致了生物安全风险准入监管的碎片化，突发国门生物安全风险应急处置能力需进一步提高，社会公众生物安全防范意识不足。第三，监管针对性和有效性有待进一步提升。目前，海关按照法定职能将造成农林牧渔业重大生产安全风险的有害生物实施严格管控，对生态安全造成重大威胁的其他外来生物监管力度不够。

2.3 国门生物安全治理能力亟待提高。

生物安全信息化监管不足。当前海关开展国门生物安全监测与监管过程中形成了大量信息和数据，但仍无法系统地实现采集和整合，数据库资源仍处在独立系统应用的层面，各层级、各部门之间自成体系，存在功能交叉、无法兼容、重复分析处置等问题；风险数据信息利用能力不足，风险预警预测转化滞后于防范需求。口岸智能化监管建设不足。检测技术与先进国家存在差距。针对新发传染病、动植物疫情和外来生物入侵的快速检测技术、鉴定能力还不高，难以适应当前通关便利化需求；高等级生物安全实验室数量不足，生物安全突发事件应急物资保障能力和预备专家队伍储备仍需进一步加强。

3 国门生物安全治理的实现路径

在当前复杂多变的国际形势下，我国始终坚定不移地推进扩大开放，这对身处最前沿阵地的海关提出了更高要求，要维护好国门生物安全必须坚持以人为本、风险预防、分类管理、协同配合的科学治理理念，进一步增强维护国门生物安全的政治自觉和思想自觉，不断完善智慧治理体系，主动构建综合治理机制，积极打造国际共治格局，切实提升我国国门生物安全治理体系和治理能力现代化水平。

3.1 完善国门生物安全科学治理体系

在国家安全发展战略框架下，海关要以维护国门安全为首要任务，加快构建国门生物安全法律法规体系、制度保障体系，不断推进机制改革和制度创新，不断夯实口岸基础设施建设，建设最具国际竞争力的海关国门生物安全治理体系。

3.1.1 完善法律标准体系。

以机构改革后海关职能转变为指引，完善国门生物安全治理法律法规体系，要明确海关国门生物安全职能定位，做好国内现行法律法规的优化整合以及国际法（条约）规定和要求的衔接转化，建立健全国门生物安全风险管理、检疫准入、应急处置等规章制度。建立更加科学有效的技术标准体系，加快制订国门生物安全评价、新技术新装备应用等标准，为海关履职提供充分的执法依据和执法保障。强化法律惩戒作用，畅通国门生物安全投诉举报、舆论监督、法律援助渠道，综合运用多种行政处罚手段，加强处罚力度，提升国门生物安全应急管理中刑事治理能力，增强法律震慑力。

3.1.2 完善风险管理体系。

加快建立完善以预防为主、平战结合的国门生物安全风险防控体系。制定涵盖“卫生、动植、食品”生物安全风险因子相统一的监测预警网络，并实施国门生物安全信息统一发布制度。整合治理国门生物安全信息资源，建立生物安全主题数据库，加快研究构建国门生物安全风险管理模型和多元化风险布控规则体系，实施生物安全风险分类分级分段管理,将生物安全风险因子有机嵌入到海关信息化监管业务系统，实现风险防控覆盖监管全领域、全过程，并持续优化口岸查验作业模式，实施海关认证、信用管理、符合验证、监管要求等系统化、集约化管理，加快建立完善跨境电商、会展经济、期货贸易等新兴业态的生物安全监管体系。

3.1.3 完善基础保障体系。

瞄准世界生物科技前沿和最新发展动态，对标新时代海关国门生物安全治理要求，建立国门生物安全科技攻关制度，制定并完善口岸生物安全技术性规范，积极推动检测鉴定实验室公益化改革，加快建立生物安全实验室并实施分级分类管理，完善重要口岸生物安全防控战时功能，探索建立国门生物安全廊道，支持海南全球动植物种质资源引进中转基地等国家生物安全重大项目建设［3］。基于大数据应用、人工智能、云计算等技术，开发查验机器人、智能审图、多模式痕量嗅探技术及装备，不断完善海关监管设施设备、技术装备和人才队伍现代化水平。

3.2 健全国门生物安全综合治理机制

在国家安全总协调生物安全分部门管理体制下，海关要充分发挥国门安全治理总协调作用，组织和依靠国家各部门力量，加强协作配合和信息互联互通，综合运用法律、行政、科技、教育、军事、文化等手段加强联防联控，构建国门生物安全治理系统工程。

3.2.1 健全沟通协作机制。

固化国家应对新冠肺炎、非洲猪瘟疫情联防联控机制成功经验做法，从总署、直属关、隶属关层面承接国家生物安全任务职责并对接各级人民政府机构，积极参与构建国家生物安全信息共享机制，推动建立出入境新发突发传染病、动植物疫情、外来有害生物入侵等联合调查、生物安全风险联合监测预警等机制，建立统一的国门生物安全名录和清单管理制度。联合农业农村、林业草原、科学技术等部门扩大对进出境种质资源、遗传资源等联网核查范围，加大核查力度。

3.2.2 健全应急处置机制。

设立应急处置管理专门机构，主动参与构建国家重大生物安全风险预警应急处置联动机制，推动国家—总署—直属关—隶属关四级跨部门、跨区域重大生物安全风险联动处置，确保紧急状态下全方位的人力组织、物资保障、科技突击、风险处置的有效运转。进一步提高国门生物安全应急物资保障能力，提升防控资源配置和运行效率，建立重要防控资源的战略储备轮换制度和应急供应机制。建立高风险等级生物安全口岸应急检测实验室，开展口岸反恐与应急能力标准化建设，联合农业农村、林业与草原、海事、边防等部门进行口岸生物安全防控应急演练。

3.2.3 健全宣传教育机制。

加强国门生物安全国家基础教育，将国门生物安全纳入国门安全专业知识体系，持续推动国门生物安全示范基地和示范单位建设。加强从事生物技术工作人员伦理教育、生物技术谬用风险识别和管理培训。建立国门生物安全防控奖励激励制度，充分调动和激发广大关员的积极性和创造性，提升职业获得感。把国门生物安全教育纳入公益宣传项目和精神文明建设体系，加强与广电、教育、旅游、科协等部门合作，充分运用新闻媒体开展生物安全法律法规和科普知识宣传，积极营造全民参与、联防联控、群防群治的良好氛围。

3.3 构建国门生物安全国际共治格局

习近平总书记指出：人类是一个命运共同体，唯有团结协作才能应对各种全球性风险挑战。为此，海关要秉持“人类命运共同体”的理念，以践行“一带一路”倡议为平台，携手国际海关届及相关各方共同推进“智慧海关、智能边境、智享联通”建设与合作，为国际生物安全治理和人类命运共同体建设贡献力量。

3.3.1 秉持共建“人类命运共同体”价值导向。

国门生物安全是我国参与全球安全治理的关键窗口和重要载体，要加强国门安全多边多元合作，积极参加国际救援和援助，拓展国家间国门生物安全治理问题上的共有利益空间和共同对话基础，推动建立国际、政府间、非政府组织间在国门生物安全共治中的良性合作机制。把强化国门生物安全治理能力和治理体系建设作为必备的外交政策工具，服务于国家战略、全面开放及外交活动，更好地促进国家间互信合作，更好解决彼此贸易关注,倡导与国际社会共建共享“国门生物安全共同体”。

3.3.2 引领“一带一路”海关治理具体实践。

围绕“打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制”目标，对标国际先进标准，加快安全监管技术与模式创新，提升安全治理水平，努力打造区域性乃至全球性的国门生物安全执法样板［4］。深化与“一带一路”沿线国家多双边国门生物安全治理合作，总结推广我国治理理念、成功经验及最佳实践。加强对外能力建设合作，以共同应对重大传染病、动植物疫情为切入点，加大对国外中高级官员的培训，推进对基础薄弱国家生物安全实验室援建。支持中欧班列发展，扩大AEO互认国家地区，维护国际供应链安全。

3.3.3 深度参与国际生物安全治理活动。

组织开展境外传染病、动植物疫情监测，在国境外疫情发生地建立监测哨点，加大全球生物安全治理相关事务参与力度，建立激励保障机制，支持系统内优秀干部竞选担任国际组织领导职务，推荐优秀人才和中青年专家到国际组织任职、技术交流和培训，积极参加国际规则制订，提供更多“中国方案”，增加我国参与和主导制订的国际标准数量，不断提升海关参与全球生物安全治理的话语权与主动权。继续开展“雷电”等国际联合执法行动，共同打击跨境违法活动。加强口岸反恐国际合作，紧密关注全球范围内与生物安全关联的重大国际变动，形成国际社会打击生物恐怖主义的合力。