《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》实施效果评估及政策优化研究

古龙高，古 璇

（1.江苏省社会科学院沿海沿桥发展研究中心，江苏连云港222006；2.江苏海洋大学法律与公共管理学院，江苏连云港222005）

2011 年，国务院批准在江苏省连云港市设立国家东中西区域合作示范区（以下简称示范区），并正式批复《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》（以下简称《方案》），对示范区的建设发展进行了制度设计和整体安排，根据《方案》安排，示范区到2020 年全面建成。本研究对《方案》10 年来的实施效果进行评估，并对《方案》政策的进一步优化提出对策建议。

一、评估内容、方法与指标体系设计

（一）基本做法

为了做好本次评估，课题组做了充分的筹划准备，对评估目的、评估对象、评估具体要求进行了认真研究。编制评估报告研究方案，并深入调研，取得一手资料；对《方案》进行目标分解，对《方案》实施过程、实施效益、方案的可持续性进行评估分析，形成了最终评估研究报告。

（二）评估内容

对《方案》实施效果的评估，分为三个层面进行，一是对《方案》作为一项国家级决策进行政策影响的评估。这一层面的评估，主要是对方案的必要性、前瞻性、可操作性的整体评估。二是对《方案》确定的具体政策效率、政策效应的评估。这一层面的评估，是对方案实施效果，即设计目标与实际达到目标的验证、效益与效应的评估。三是在前两项评估的基础上，对《方案》实施情况进行分析，得出结论，并对《方案》做出是否需要再持续、是否能够再持续、如何再持续的评估。

（三）研究方法

1.评估方法选择

《方案》的一个显著特点，是政策目标具有明确的方向性和可度量性。从方向性看，其中明确提出到2015 年，示范区建设初见成效，服务中西部地区对外开放的能力显著提升；到2020 年，示范区全面建成。在此基础上，《方案》又进一步提出到2015 年，港口服务功能进一步完善，大陆桥沿线地区出海更加便捷高效；区域合作服务平台初步形成，面向中西部地区的合作服务体系基本建立；产业合作基地建设初见成效，与中西部地区产业分工更加合理、协作更加紧密；合作体制机制创新取得重要进展，东中西地区协调发展的政策体系初步形成；服务中西部地区对外开放的重要窗口功能更加完善。以港口为核心的综合交通枢纽作用充分发挥，面向中西部地区的合作服务体系更加完备，东中西区域产业合作层次进一步提升，促进区域合作的体制机制基本形成。上述发展目标具有可度量性。

基于上述特点，本研究评估方法主要采用成功度分析法。将《方案》内容细化为指标体系，与实施情况进行比对，评估《方案》确定的目标、价值是否有差异，检查《方案》是否达到设定的目标及达到目标的程度，据此做出《方案》是否成功的判断。

2.政策评估指标体系构建

（1）指标体系

本次评估的指标体系由三级指标构成。根据内容，将《方案》内容拆分为7 个一级指标：出海通道功能、合作服务体系、产业合作基地建设、机制体制创新、功能分区落实、支持政策落实和组织实施情况，每项一级指标又包含若干具体指标内容，为评估的二级指标，如出海通道功能包括开放服务功能完善情况、综合交通枢纽建设情况、健全口岸“大通关”体系完成情况等。本次评估共设置26 项二级指标。每一项二级指标又分为若干三级指标，如方案中“产业合作基地实施情况”为一级指标，对其评估包括“进口资源加工基地、出口产品生产加工基地、产业承接与转移基地”3 个二级指标的实施情况，而“进口资源加工基地”指标的评估，又包括“石油化工加工基地、有色金属加工基地、精品钢材等加工基地”3 项评估指标。本次评估共设置80 项二级指标。

综上所述，此次评估共分为三级评估指标体系，共设置7 项一级指标，26 项二级指标，80 项三级指标。

（2）评估方法

每一项指标的评估结果，根据完成情况，分为完全成功、成功、部分成功、不成功四类，分别以AA、A、B、C 代替。超额完成目标为完全成功，完成目标为成功，部分完成为部分成功，没有实质性进展为不成功。一级指标评估结果由其二级指标评估结果决定，二级考评指标结果由其三级考评指标评估结果决定，三级指标的评估结果是整个评估体系的基础。一级指标评估结果的确定，看其二级指标的评估结果，如A 类及以上超过半数为该项指标成功；B 类及以下超过半数为该项指标不成功。三级指标亦然，以此类推。

二、《方案》实施效果评估

（一）《方案》作为国家级决策政策影响的整体评估

1.示范区的设立具有理论的可行性

理论上，之所以设立示范区，是因为示范区位于新亚欧大陆桥东端起点，是新亚欧大陆桥海陆联运的接点。新亚欧大陆桥国内段依托陇海兰新铁路这条交通大动脉，因此，连云港成为沿线地区最便捷的出海口，新亚欧大陆桥成为最便捷的出海通道。这样，新亚欧大陆桥、东中西地区与示范区之间形成了一种空间依赖关系，形成了一个特定的经济地域系统，我们称为“陆桥经济带”。在这个关系中，示范区具有重要功能。示范区以港口为核心载体，港口经济模式对处于内陆的中西部地区的经济发展具有拉动效应，港口功能对中西部地区经济发展具有互补效应。同样，中西部地区既为港口经济发展提供支撑，也为示范区发展提供活力。新亚欧大陆桥作为连接示范区与中西部的交通轴线，为相互间的人流、物流、资金流、技术流、信息流等的快速流动提供了载体与支撑。三者的有机配合，一方面将不同的资源禀赋、区域特征、比较优势形成一个相互联系的有机整体，构筑“以港兴腹、以腹促港、港腹互动”的经济内循环，促进陆桥经济带的整体发展。另一方面，陆桥经济带利用示范区的开放优势、东方桥头堡的门户优势，积极参与国际经济大循环，借助两个市场、利用两种资源加快自身发展步伐的同时，促进示范区临港经济的快速集聚，徐圩新区作为我国七大石化基地的形成，便是典型的例证。

2.示范区的设立具有现实的必要性

在连云港设立示范区，是由连云港的区域特点决定的。连云港是新亚欧大陆桥的东方桥头堡，不仅是交通枢纽，也是国际、国家、地区等多层面区域经济枢纽。因而，在连云港设立示范区具有多重战略意义和重大现实意义。新亚欧大陆桥沿线中西部省区地处内陆地区，多属欠发达地区，从20 世纪80 年成立陇海兰新经济研究促进会起，沿线省区及城市就主动应对，开始了依托交通通道走区域协调发展道路的自发探索。尽管这个探索过程是艰难的、漫长的，但通过长期合作，形成了合作建设示范区的重要共识和基础。10 年示范区建设的实践证明，建设示范区有利于发挥新亚欧大陆桥便捷的出海通道作用，更好地服务中西部地区发展开放型经济，提升我国整体对外开放水平；有利于促进资源的跨区域合理流动和优化配置，发挥东中西部地区的比较优势，推动东部与中西部地区在更宽领域、更高层次上开展交流与合作。

3.示范区的设立具有样本的典型性

为了推进区域协调发展，国家下发一系列区域的多类型发展规划，仅长三角地区就有《长江三角洲地区区域规划》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《江苏沿海地区发展规划》《苏南现代化建设示范区规划》《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》等。其中示范区虽然设在连云港市连云区，但其依托的新亚欧大陆桥包含了苏、豫、皖、陕、甘及新疆等省（自治区），在上述区域发展规划中，具有行政区划发展矛盾的典型特征。示范区的设立，不仅对于探索新时期区域合作的新途径，创新统筹区域发展的体制机制，为推动区域协调发展提供经验和示范具有重要意义，而且对于区域发展规划，更具有样本的典型意义。

（二）《方案》实施具体效果评估

1.一级指标评估结果

从7 项一级指标评估结果看，综合评估结果为A的4 项，B 类3 项。针对出海通道功能评估中，有3 项二级评估指标，评估结果为3 项A，综合评价应为A，具体情况如表1 所示。

表1 出海通道功能评估表

针对合作服务体系功能评估，共有4 项二级指标，其中2 项A，2 项B，综合评价为A，具体情况如表2 所示。

表2 合作服务体系功能评估表

针对产业合作基地功能评估，共有3 项二级指标，其中1 项A，2 项B，综合评价为B，具体情况如表3 所示。

表3 产业合作基地功能评估表

针对合作体制机制创新评估，共有4 项二级指标，其中1 项A，3 项B，综合评价为B，具体情况如表4 所示。

表4 合作体制机制创新评估表

针对支持政策落实评估评估，共有4 项二级指标，其中1 项A，3 项B，综合评价为B，具体情况如表5 所示。

表5 合作体制机制创新评估表

针对功能分区落实情况评估，共有5 项二级指标，其中5 项A，综合评价为A，具体情况如表6 所示。

表6 功能分区落实情况评估表

针对组织实施情况评估，共有3 项二级指标，其中3 项A，综合评价为A，具体情况如表7 所示。

表7 组织实施情况评估表

2.指标总数评估结果

从指标总数评估结果看，80 项三级评估指标中，评估结果为AA 的6 项，占评估总数的7.6%；评估结果为A 的41 项，占评估总数的51.25%；评估结果为B 的28 项，占评估总数的35%；评估结果为C 的5项，占评估总数的6.25%。

综合上述一级、二级、三级指标评估结果，在国家、江苏省和陆桥沿线省区的共同努力下，《方案》确定的目标基本完成，示范区空间格局趋于优化，连云港服务中西部区域的能力显著提高。总体上看，完成了《方案》确定的基本任务，有些方面还取得了突破性的成效，如连云港自贸片区、中哈基地、上合园区、跨境电商综合试验区的设立，中国七大石化基地的建设等。《方案》实施时间为10 年，从上述评估情况看，总体上已经实现了预期的目标。10 年的实践证明，示范区的设立是必要的，《方案》的实施是成功的。

（三）《方案》可持续性评估

1. 从践行我国区域协调发展战略的需要看，《方案》具有可持续性

我国东中西区域协调发展战略的实施，需要优化《方案》的政策，需要示范区的持续支持。习近平总书记指出，我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然资源禀赋差别之大在世界上是少有的，统筹区域发展从来都是一个重大问题。要面向第二个百年目标，作些战略性考虑。目前，以“一带一路”建设和自由贸易试验区建设为重点的陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局逐步形成，示范区在实现东、中西部地区优势互补、协调发展新机制不断完善中发挥重要作用。

2.从建设“标杆与示范项目”的需要看，《方案》具有可持续性

习近平总书记提出，将新亚欧陆海联运通道打造为“一带一路”合作倡议的标杆示范项目（以下简称“标杆和示范项目”）。这需要优化《方案》的政策，需要示范区的持续支持。共建“一带一路”高质量发展中，新亚欧大陆桥经济走廊作为东中西区域合作的主轴作用进一步突出。习近平总书记提出建设“标杆和示范项目”，示范区地处“一带一路”的交汇点，是落实总书记指示的重要抓手。

3.从建设“一带一路”倡议支点的需要看，《方案》具有可持续性

连云港在“一带一路”建设中，被定位为“强支点”，建设“一带一路”倡议支点需要示范区的支持。国务院在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中已经明确提出“继续推进皖江城市带承接产业转移示范区、连云港东中西区域合作示范区、江苏沿海地区发展。”将连云港东中西区域合作示范区发展放在区域协调发展的重要位置。连云港市在示范区融入“一带一路”倡议方面，有许多创新的做法，国家在示范区的区域空间里又设立了更为开放的江苏自贸区连云港片区，使示范区的政策更完善，为做好示范区升级版奠定了基础。

综上所述，示范区具有可持续性，建议在原有的基础上，按照目标引领和问题导向的要求，对《方案》进行修订，制定《方案》升级版，并将《方案》实施期延长至2025 年，启动实施《国家东中西区域合作示范区2021—2025 建设方案》。

三、政策优化的原则、思路与对策

（一）示范区政策优化的原则

1.以目标引领为原则

在国务院批准设立示范区后，连云港又被赋予三大发展目标，迎来发展新阶段。一是被赋予“打造标杆和示范项目”目标的发展新阶段。①“打造标杆和示范项目”是“将连云港－霍尔果斯串联起的新亚欧陆海联运通道打造为‘一带一路’合作倡议的标杆和示范项目”的简称。2017 年6 月8 日，习近平总书记在哈萨克斯坦访问期间，与哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫共同出席在连云港中哈物流基地举行的中哈亚欧跨境运输视频连线仪式上发表的重要讲话中要求“将连云港－霍尔果斯串联起的新亚欧陆海联运通道打造为‘一带一路’合作倡议的标杆和示范项目”。“打造标杆和示范项目”是习近平总书记对连云港的“一个重要的嘱咐和需要完成的任务，是连云港在“一带一路”倡议中新的角色定位，也是示范区建设必须承担的一项新责任。示范区的建设，一定要将“打造标杆和示范项目”做实做好，在践行“一带一路”倡议中为发展“通道经济”提供可借鉴、可复制的经验做法。二是被赋予打造“一带一路”倡议支点目标的发展新阶段。“江苏处于丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的交汇点上”是习近平总书记对江苏在“一带一路”倡议中的定位，“一带一路”倡议支点是省委省政府对连云港在“一带一路”倡议中的定位，这个定位，确立了连云港在江苏“一带一路”交汇点建设中“承接‘一带一路’倡议最直接、最具体的交汇点”支点城市的地位，凸显了连云港在“一带一路”倡议中的特殊定位。三是被赋予建设“亚欧重要国际交通枢纽、集聚优质要素的开放门户、‘一带一路’沿线国家（地区）交流合作平台”目标的发展新阶段。这是国务院在《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》中对连云港自贸片区的定位。连云港自贸片区位于示范区空间范围，也是示范区的重要功能，建设好连云港自贸片区是新时期连云港的一项责任与义务。

2.以问题导向为原则

通过对《方案》的评估发现，《方案》实施中存在以下三方面问题。

一是部分政策未能有效开展。在陆桥过境运输方面，建立陇海兰新铁路运输协调机制、制定陇海兰新铁路沿线地区到连云港港的集装箱“五定”班列运价优惠没有落实。虽然郑州中心站（圃田）至连云港（连云港港口）的集装箱“五定”班列开通，但是双层集装箱“五定”班列未开通。在金融创新方面，国外金融机构设立分支机构还未突破，金融中介服务发展也相对滞后。与此关联的是示范区“为中西部地区企业发展进出口业务提供金融服务”功能难以有效发挥。机制体制创新方面，收益共享机制未取得突破性进展，项目投产后产生的增值税、所得税地方留成部分由合作双方按一定比例分成的政策未能发挥作用；环境管理机制未取得突破性进展，多污染物协同减排合作、建立规划环评和建设项目环评的联动机制政策未能发挥作用；示范区承接产业转移项目的收益由合作各方分享等，只停留在文件层面，尚未落实。

二是部分政策至今尚在进行中，有些重要政策虽然已经破题，但至今未能完成。在合作平台建设方面，国外大型企业在示范区设立区域性总部和研发生产、采购配送、商品交易中心，以及面向中西部地区的资源集中采购平台建设、技术交易市场建设等政策实施未有突破性进展。在合作基地建设方面，如利用临港产业园区与中西部地区进口资源深加工企业合作建设石油化工、有色金属、精品钢材等加工基地和中西部地区外向型企业在示范区建设出口产品加工分装、装备制造出口组装等专业化生产加工基地方面，都未有突破性进展。在合作园区方面，计划在中西部地区在示范区设立“区中区”“园中园”、采取委托管理、投资合作等多种方式参与示范区建设，产业合作和共建共享基础设施的新模式等重要机制体制创新的政策规定，主要还停留在政策文件层面。虽然中西部地区在连云港设立的商务办事机构已近300 家，但在连云港设立中西部地区驻连云港办事机构集中区未形成规模；在大陆桥沿线重要城市共建共用连云港港方面，也未有突破性进展。

三是部分重大项目至今未能投产达效。《方案》提出的加强徐圩新区铁路支线、骨干公路、内河航道建设，提高对外运输能力，徐宿连航道、徐圩铁路支线等重大基础设施尚未全面建成。此外，还有部分重大产业项目未能在示范区全面建成之前投产达效。因此，连云港对中西部产业协同能力要在“十四五”期间进一步提升，发挥更大的作用。

（二）示范区政策优化的思路

《方案》优化的基本思路，是在巩固示范区建设已有成果的基础上，确立新阶段示范区发展的新定位，践行的新路径。

1.突破示范区建设仅局限于国内段区域合作的认识误区，建设合作国际示范区

示范区实践的10 年中，经过“十二五”“十三五”的发展，我国中西部地区东西双向互济、陆海内外联动的区域协同开放格局初步形成。在此背景下，习近平总书记提出了“将新亚欧陆海联运通道打造为‘一带一路’合作倡议的标杆示范项目”的新目标，赋予新亚欧陆海联运通道在“一带一路”倡议中新的历史使命。推进“一带一路”建设仍然是我国“十四五”时期的发展重点，推进示范区发展，要着眼于依托新亚欧大陆桥国际通道，发挥示范区在服务“一带一路”倡议、践行国内国际双循环战略中不可替代的区域合作示范区作用，打造连接东中西部地区的国内经济循环支点，打造联通日韩与中亚、环太平洋沿岸国家地区与欧洲市场的双向流通、加工、制造的国际经济枢纽和国际供应链中心，建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的合作国际示范区。

2.突破对示范区模式“线性”认识的思维误区，建设跨区域协调发展样板区

设立示范区，不仅可以更好地服务中西部地区发展开放型经济，而且可以利用示范区在我国区域经济协调发展中南联长三角，北接渤海湾，隔海东临东北亚，又通过陇海铁路西连中西部地区以至中亚的重要战略地位以提升我国整体对外开放水平。示范区建设10 年间，陇海兰新、沿海两大联系中国东西南北的铁路大通道在此交汇，因此，新时期示范区的区域合作，不仅仅是东中西间的区域合作，还应以示范区为圆心，依托陇海兰新、沿海两大交通干线，从东中西区域合作、东中西区域与长三角、环渤海的合作互动来考量。特别是“十四五”时期，促进集聚、消除分割和缩短距离将成为区域协调发展的重要方向，示范区的区域合作应该主动探索协调发展新路，成为区域协调发展的先行区、示范样板区。

3.突破示范区建设重实体轻机制的实践误区，建设区域合作体制机制创新试验区

“健全区域协调发展体制机制”是“十四五”时期我国推进区域协调发展一项重要任务，对保障区域协同发展十分重要。国务院批复设立的各类示范区中，冠以“国家”二字的，只有在连云港设立的《国家东中西区域合作示范区》。一方面，说明示范区建设在国家区域发展格局中具有重要战略地位；另一方面，示范区之所以冠以“国家”与其巨大的空间跨度不无联系。在连云港设立国家级示范区，安徽、河南、陕西、甘肃、新疆等中西部省（自治区）货物可以依托陇海兰新线从连云港出海，通过大通道把沿线的发展带动起来。巨大的空间跨度必然涉及沿线行政管理体制分割带来的合作难度大、市场分割带来的要素流动不畅、同质化带来的激烈竞争等问题，要通过示范区的建设探索建立区域统一大市场，推动区域协调发展和共治共享，蕴含了巨大的挑战性，难度不容小觑。

在对《方案》实施评估中发现，《方案》中没有能够完成的项目、完成进度缓慢的项目，基本上与机制体制创新不够息息相关。如，由于收益分配机制、建设管理机制创新不够，导致“区中区”“园中园”①连云港市也要利用国土资源部2012 年第1 次部务会议就修订通过了《闲置土地处置办法》，对示范区的土地进行一次清查，对确认为闲置的土地依法收回；对现有的园区规划站在国家战略角度进行调整，使“区中区”“园中园”在土地、规划层面首先得到保障，同时研究、制定配套的政策。政策、出口产品生产加工基地建设政策、多污染物协同减排合作、规划环评和建设项目环评的联动机制等中西部共建、共用、共享示范区的政策大多都停留在文件层面。因此，推进机制体制创新，使示范区首先成为区域合作体制机制创新试验区，极为关键。

（三）示范区政策优化的对策

1.将中哈基地、上合园区建设成为国家合作层面的国际经济循环功能型平台

中哈基地、上合园区是“一带一路”倡议提出后新设立的两个位于示范区的国际物流平台，将中哈基地、上合园区建设成为更高开放度的功能型平台，是示范区建设深度融入和服务“一带一路”倡议的重要载体。

首先，将中哈（连云港）物流合作基地建设、管理、运营上升到两国政府层面。②该项目也是中哈两国政府共同关注的项目，2014 年12 月中哈两国总理第二次定期会晤时，该项目被写进“中哈总理第二次定期会晤联合公报”，并与“中国西部－欧洲西部”国际公路一起，上升到“落实上述项目将有助于实施两国元首关于复兴伟大丝绸之路的重要倡议，即2013 年中华人民共和国主席习近平在阿斯塔纳提出建设‘丝绸之路经济带’的倡议和2012 年哈萨克斯坦共和国总统纳扎尔巴耶夫倡议建设‘哈萨克斯坦－新丝绸之路’项目。”2015 年两国政府联合公报中又明确提出“双方将共同努力确保中哈（连云港）物流合作基地稳定、高效运营，共同打造陆海联运便捷通道”“双方将本着开放、协商合作、互利共赢的原则，共同推进新亚欧大陆桥经济走廊建设。”中哈基地是习近平总书记提出“一带一路”倡议后建设的首个国际合作项目，习近平总书记亲自见证了该项目的签约，而且见证了该项目的启动、运营。目前，中哈基地仅仅是一个企业性质的物流园，不能发挥承担“复兴伟大丝绸之路的重要倡议”的功能。因此，建议将中哈基地从目前企业性质上升为以两国政府主导为主，参照中哈共同运营“霍尔果斯国际边境合作中心”模式，建立中哈基地部级协调机制，加强双方规划和政策协调，提升共同运营和管理水平。建议将统筹规划和推动中哈物流基地务实合作列入中哈总理定期会晤机制，推动中哈物流基地务实合作提质升级。同时，建议在连云港建立中哈地方合作论坛永久会址，通过该机制为两国相关地区加强经贸、交通、投资、人文领域合作提供补充。

其次，将上合组织（连云港）国际物流园建设成为上海合作组织宪章框架下的国际合作园区。上合物流园是落实李克强总理2013 年在上合组织成员国总理第十二次会议上提出的“中国愿在新亚欧大陆桥东端的连云港，为成员国提供物流、仓储服务”而设立的服务上合组织国家的物流园区，对上海合作组织区域经济合作具有重要的示范意义。目前上合园区是个纯企业的省级重点物流基地，难以承担中亚—环太平洋的商贸物流集散中心、服务“一带一路”沿线国家和地区的国际物流合作基地的责任。因此，建议在上海合作组织宪章框架下，成立中国与上合组织国家政府以法律的形式构建的上合园区共同组织机构，从目前纯企业园区上升为以国家主导的合作园区。可借鉴苏州工业园区中新联合协调理事会的成功模式，建立合作园区联合协调理事会，①理事会主席由两国副总理分别担任，两国有关部委及江苏省和连云港市的负责人为协调理事会成员，定期举行会议，及时协调解决合作中心发展中存在的重大问题。理事会下设双边工作委员会，委员会双方定期联系，就合作中心建设、运行、管理中的具体工作进行协商，并分别向理事会中的两国副总理报告工作。在园区设立成员国政府层面开放型经济功能型平台，组织成员国企业在园区内设立保税展示交易平台、依托园区发展跨境贸易电子商务平台、引进国际物流企业在园区内建立区域总部或营运中心、设立分销中心等。中哈两国政府在关于“丝绸之路经济带”建设与“光明之路”新经济政策对接合作规划中已经明确提出“双方愿着力采取行动，在连云港国际物流园区进行物流终端设施建设。”证明这是可行的。

2. 示范区建设与自贸片区联动发展，建设践行“双循环”的特殊经济区

第一，在服务“一带一路”倡议中建设扩大开放的特殊经济区。示范区海陆交汇点与开放门户的特殊区位，决定了要将建设践行“双循环”的特殊经济区放在突出位置。大力发展总部经济承载区，要突出与“一带一路”沿线重点国家地区合作，以东亚、东盟成员国及台湾、香港地区为主，大力发展总部经济，在自贸片区内打造总部经济群。探索与“一带一路”沿线国家开展贸易供应链安全与便利化合作，推动示范区、自贸片区内企业以自建、收购、股权合作等多种方式在“一带一路”沿线国家建立境外营销、物流、结算等区域性运营总部。比如，建立国际会展经济繁荣区。自贸片区、示范区依托连云港国际商务中心大力举办国家级展会，发展会展经济，争取在自贸片区、示范区内举办的展会中，境外展品在展期内进口和销售享受免税政策。又如，建立创新性经济先导区。抓住国家赋予连云港“建设首次进口药品和生物制品口岸”契机，大力引进国外优质医疗资源，建设淮海经济区区域医疗中心。加强国际合作，建设大数据、区块链技术和产业创新发展基地。

第二，产业优化升级中促进优势产业发展的外循环。示范区的优势产业，包括在经济发展过程中已经形成了的石化产业、新医药、新材料、新能源、装备制造等产业，特别要推动石化全产业链开放发展。依托连云港自贸片区，加强与世界知名石油化工企业的合作，支持连云港石化产业基地建成全国最大的原料多元化烯烃产业基地、最具影响力的聚酯原材料生产基地、电子化学品和聚合物添加剂生产基地、亚洲最大的油脂科技产业基地以及世界最大的苯二酚系列产品生产基地。引进国际先进技术，聚焦产业高端，打造精深加工产业链。允许连云港综合保税区徐圩片区内企业开展危化品经营，以原油、成品油为重点，开展油品、LNG 等大宗商品保税储运加工业务，建设国际油品储运基地。赋予相关炼化企业来料加工资质，支持开展油品保税炼制、保税加工、保税出口，对一线入境的生产料件实施保税监管。发挥自贸片区、综合保税区等海关特殊监管区优势，加速落实油品炼制行业对外开放政策，探索发展油品保税炼制、保税加工、保税出口等业务。积极争取允许徐圩新区适度开展成品油非国营贸易出口，搭建成品油内外贸分销网络，支持以油品炼化基地为基础，丰富产品种类和销售渠道，逐步取消成品油出口配额。积极争取放开保税燃料油供应资质限制，吸引境内外“保税燃料油供应商开展供油服务，丰富市场竞争主体。”借鉴浙江自贸区的做法，建设“供油港口、储罐、加注锚地”等设施，保税燃料油海关监管模式，建设保税燃料油加注服务基地。加强石油储备国际合作，为跨国石油公司等储存油品，探索为期货市场投资者提供交割周转储备库、保税交割仓库；支持与国际产油国共建石油储运基地，建设国家油气战略储备基地。

第三，建立以共建共用为核心的制度体系，构建服务沿桥经济大循环骨架。建立陆桥沿线区域共建示范区的省部际联席会议制度。“十四五”时期，国家将继续深入推进区域协调发展战略，示范区10 年的建设实践充分证明，共建示范区涉及区域广、建设内容多、需协调的事项繁杂。虽然《方案》提出安徽、河南、山西、甘肃、新疆等亚欧大陆桥沿线省（自治区）要积极参与示范区建设，但落实起来难度极大，急需建立更加高效的区域协调发展机制。江苏省政府2013 年就提出“争取建立国家陆桥沿线区域联席会议制度”，但一直没有落实。因此，建议建立完善省部际联席会议制度，加强国家层面对《方案》与沿线地区规划的衔接及实施的监督，共同解决跨区域合作中遇到的问题，并配套建立《方案》实施情况的监测、评估、奖惩、调整机制，确保东中西区域合作重大事项、重大政策的落地。另外，建立沿桥城市政府间共用示范区的合作机制。目前，我国的区域政策正从地区导向转变为地区导向和流动要素导向相结合，示范区建设要顺应这个发展变化，建立大陆桥沿线城市政府间旨在加强进口加工、出口生产基地及“区中区”“园中园”等实体层面合作的组织机制，加快示范区服务中西部的平台、基地、园区建设。回顾《方案》实施过程中，虽然具体提出鼓励利用临港产业园区与中西部地区进口资源深加工企业合作建设石油化工、有色金属、精品钢材等加工基地，建设中西部地区出口产品生产加工基地，建设出口产品加工分装、装备制造出口组装等专业化生产加工基地，目前示范区已具备项目承接条件，但实际建设过程中缺少这一机制抓手，许多《方案》提出的任务，目前都尚未实现实质性突破，特别是那些体量大、基地型、龙头型的项目落地缓慢，体制机制掣肘是主要因素。另外，国家有关部委、江苏省也要加大赋权力度，落实示范区、有关查验单位机构级别组织架构和人员配置。

3.将示范区建设融入“打造标杆和示范项目”，建设成为服务“一带一路”供应链走廊的海陆门户

落实总书记“打造标杆和示范项目”的目标要求，建立由中国政府牵头、新亚欧大陆桥沿桥国家特别是中亚国家共同参与的、高层次的、政府间的大陆桥过境陆桥运输协调机制，定期磋商解决发展中所存在的各种问题。①共同探讨签署包括运输价格、运输时间、信息服务、快速通关和运输安全等内容在内的新亚欧大陆桥多边过境运输协定。尽快制定新亚欧大陆桥国际集装箱过境运输管理办法，进一步规范新亚欧大陆桥国际运输代理、通关、经营等行为，鼓励和支持国际运输企业参与新亚欧大陆桥运输。将连云港至中亚、欧洲沿线定位成新亚欧大陆桥通道建设的主导线路，在连云港建立国际联运业务统一受理平台，进行受理、审单、商定国际联运计划、报关转关、协调服务等系列相关事宜。设立“新亚欧陆海联运通道协调机制”，落实《方案》提出的“制定陇海兰新铁路沿线地区到连云港港的集装箱‘五定’班列运价优惠政策，尽快开通沿线地区至连云港港双层集装箱‘五定’班列。”完善多式联运体系，创建大陆桥运输、中欧班列国际品牌。发挥“连云港-霍尔果斯-东门”双枢纽在陆桥运输和中欧班列中的枢纽作用，积极探索“班列+园区”“班列+口岸”等“班列+”服务模式，创新中欧班列集拼集运模式，逐步将中欧班列（连云港）发展为集跨境电子商务、中转集拼、国际铁海联运等功能于一体的综合系统。推进和完善“连云港—里海”供应链基地项目建设，在连云港和阿克套分别建设供应链基地，形成集供应链管理、产业转移、跨境贸易于一体的“一带一路”国际经贸合作新模式。

4.以建设千万标箱集装箱大港为抓手实现示范区建设率先突破②无论是标杆示范项目建设，还是强支点、示范区建设，港口都是核心载体。因此，要坚持以港口为核心不动摇，以建设千万标箱集装箱大港为抓手实现示范区建设率先突破。

第一，深耕日韩、中亚、陆桥沿线中西部地区城市，构建千万标箱集装箱大港支撑空间。发挥已经形成的“连云港-东门”国际物流双枢纽、“连云港—里海”国际物流供应链优势，加强与日韩、中亚、欧洲等国家港口开展国际联运业务的大客户、铁路、船货代理公司的交流、合作，支持境内外企业在陆桥沿线共建海外仓、物流中转基地和产业园区，加快形成和完善国际物流供应链、产业链、价值链。强化陆桥沿线区域合作，立足与中西部地区经济长远发展的战略高度，扩展示范区服务中西部的空间，包括拓展产业链的需求空间、拓展港口产业配套服务的需求空间、拓展产业带动的需求空间，拓展航运服务的需求空间。强化与陆桥沿线中西部地区城市、口岸（特别是郑州、西安、乌鲁木齐等陆桥沿线枢纽城市）在集拼集运方面合作，增强港口中转集拼功能，打造“东部出口基地+中西部集结中心”的枢纽型运输模式，全方位推进示范区与中西部地区的融合发展。还要进一步做好淮海经济区、苏北鲁南地区以及本地货源企业使用连云港港口的组织引导，做好点对点货源争取工作。

第二，建设国际物流中心，拓展千万标箱集装箱大港的承载空间。抓住连云港自贸片区扩大对外开放的契机，加快国际物流中心建设。落实《中国（江苏）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《自贸区总体方案》）“支持规划建设铁路集装箱中心站”的政策，加快铁路集装箱中心站建设步伐。设立过境运输拆拼箱中心，打造以连云港为中心的新亚欧陆海联运货物中转分拨基地、我国大区域集装箱集散中心，国际物流中心。落实《自贸区总体方案》“授予自贸试验区铁路对外开放口岸资质”政策，放大海上启运港退税政策，实现多式联运物流监管中心、保税物流园区、保税库等海关特殊监管区域与铁路相连，加快国际物流中心建设。落实《自贸区总体方案》提出“建设大宗商品集散中心”要求，建设大宗商品集散中心及现货交易所和交易平台。重点建设油品、化工产品、粮食、煤炭、铁矿石等区域性大宗商品交易市场，设立铁矿石、铜矿砂、小麦等大宗商品集散中心及现货交易所和交易平台，开展现货交易，实现由运输集散中心到贸易中心的转型升级。建设保税燃料油交易中心，以保税燃料油供应为突破口，在扩大现货交易基础上，稳步推进期货交易，探索保税燃料油业务的海关监管等配套的政策创新。与上海期货交易所等合作，设立大宗商品期货保税交割库，开展期货保税交割和仓单质押融资等金融业务（优先发展铜矿期货交易），提高对大宗商品的定价能力，形成集大宗商品运输、仓储、贸易、金融等于一体的业务集群，争取扩大保税混矿范围。

第三，加快建设国际航运试验区，提升千万标箱集装箱大港的政策空间。连云港港口、连云港自贸片区位于示范区区域内，建议国家先行批准在连云港设立国际航运试验区，借鉴上海临港新片区政策，“在沿海捎带、国际船舶登记、国际航权开放等方面加强探索”；开展国际船舶登记业务，对境内制造船舶在中国连云港登记从事国际运输的，视同出口，给予出口退税；完善启运港退税相关政策，探索外籍国际航行船舶开展以连云港港为国际中转港的外贸集装箱沿海捎带业务；支持在示范区内按照国务院文件要求“设立外商独资的国际船舶运输、国际船舶管理、国际海运货物装卸、国际海运集装箱站和堆场企业，允许外商以合资、合作形式从事国际船舶代理业务，外方持股比例放宽至51%。”实现航运税制、航运金融、船舶登记、海关监管等方面政策和制度创新，加快国际航运市场开放，完善国际枢纽港功能，提高对国际航线、货物资源的集聚和配置能力。此外，建议以连云港自贸片区为载体探索建设连云港自由贸易港，赋予示范区更大改革自主权。示范区要依托新亚欧大陆桥经济走廊，面向东亚、东北亚、东南亚，服务海陆丝路经济带区域，以过境运输、转口贸易为重点，以自贸港为载体，加快将连云港打造成为我国面向环太平洋沿岸国家地区的重要对外开放门户。鉴于自贸港的设立是一个较长的过程，建议先行扩大示范区享受连云港自贸片区政策范围，将自贸片区现有的政策扩展延伸至包括国家级经济技术开发区、上合园区、连云港主港区（包括中哈园区）、连云新城在内的示范区区域。其中主港区享受上海洋山自贸片区政策，连云新城、上合园区享受上海临港新片区政策。先行在自贸片区港口区块内设立“物理围网区域”，建设对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的特殊综合保税区，实施更高水平的转口贸易自由化便利化政策和制度。

第四，采取有效措施，夯实千万标箱集装箱大港基础。在争取国家进一步加大对40 万吨矿石泊位和配套航道的改扩建工程支持力度的基础上，在建设自由贸易试验区港口区块“五大中心”中，突出超大型智能化集装箱中心建设，把现有深水泊位升级为15 万吨级，新建20 万吨级集装箱泊位，提高智能化水平，适应千万标箱集装箱大港的发展需要。吸引国内外港口企业入港，采取多种形式共建共用千万标箱集装箱干线大港。加大对船公司运营近远洋干线的支持力度，强化与国内外知名船公司合作力度，吸引世界知名船公司、跨国公司在连设立区域总部或分公司，把连云港港作为基本港；对来连设立区域分公司的船公司给予相应政策扶持；建议设立省级层面专项补贴资金、省级财政转移支付等方式，统筹用于支持连云港远洋航线、集装箱各项业务发展，将已实施的航线补贴政策延续到2025 年，并逐年提高补贴的力度，千方百计提高远洋航线数量、航线密度和覆盖面，实现远洋干线的快速突破。打通“堵点”，畅通和完善集疏运体系。实现示范区与陆桥沿线地区、长三角地区、苏北鲁南地区的有效沟通和联动，强化集装箱货源集聚能力。开通连盐铁路的货运功能，争取尽快启动沿海高铁连云港至盐城段规划建设，推进连云港至临沂货运铁路建设；加快港口、园区连通陇海线大通道的铁路支线建设，徐圩铁路支线等港口、园区货运铁路专用线建设；放大“一港四线”格局，推动连接京杭运河、淮河、沙颍河及连申线等海江河联运“黄金水道”航道升级扩能，打通京杭运河入海通道经通榆运河至灌河的全程二级航道，加快连宿徐航道等重点工程进度，构建通江达海的内河航道网和集装箱精品网。