浅谈政府购买服务政策下枢纽型社会组织培育能力现状——以M 街道社会组织服务中心为例

南京理工大学 李 成

党的十八大报告明确要求“发挥基层各类社会组织协同作用”、“引导社会组织健康有序发展”，党的十九大进一步要求打造“共建共治共享的社会治理格局”，必须“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。近年来，由于政府改进公共服务提供方式的需要，社会组织被明确作为公共服务的承接主体，社会组织数量在此背景下快速增长，截至2018 年底，全国共有社会组织81.6 万个。因此，社会组织培育、提升其承接公共服务的能力成为政策重点[1]。

我国社会组织管理是双重属性的，即根据组织性质，在民政部门备案，并受到民政部门和相关职能部门的双重管理。“双重管理体制”一方面可以通过双重负责来保障社会团体的运行安全、规范和有序，同时，双审核能够约束社会团体活动的开展，使其符合社会主义核心价值观和中国特色社会主义发展规律。然而，随着社会组织的发展，这种双重管理的制度呈现出了历史的局限性，有的时候不仅不能促进社会组织的发展，反而成为社会组织发展的掣肘。新的发展理念和时代下，枢纽型社会组织更加符合社会发展方向，其具有联合性有助于政府实现对于社会组织的有效管理和控制。枢纽型社会组织通常是由政府机构出资购买服务，以此来减轻政府或社会组织的工作量，所以他们发挥的功能往往是由基层政府主导和决定的，通过实际调查，发现存在以下问题，如枢纽型社会组织的服务偏向行政化，受到区、街道、社区三重的管理，自主性受限；枢纽型社会组织作为街道级的平台，难以深入各个社区社会组织的状况；社会组织培育服务内容雷同度高，难以创新等。

一、项目制——政府购买服务的形式。

政府购买服务制度起源于西方，此制度可以追溯到上世纪三十年代，当时正处于全球经济大萧条时期，西方国家为了促进经济发展，缓解社会矛盾，建立了较为完备的社会保障制度。包括医疗服务、劳工工会、失业保险等，这一系列保障稳定了社会的动荡，自此形成了社会保障的机制延续，这种福利模式依靠高税收的运转，并不具有可持续性，政府财政也无法负担得起全面的福利开支，因此也就产生了这种购买服务的市场化行为。

我国的政府购买服务兴起的时间较晚，但在过去30 年中得到了快速发展。社会工作服务也常通过项目制的形式，所谓项目化运作，即将抽象的工作任务设置不同阶段不同目标的方式，在实际运作中往往是划分若干实施阶段，这种由多个小目标组成的形式具有操作性强、

可拆分、动态管理等优势。有学者认为，项目化运作为各类组织广泛运用，这是由于在管理者资源有限的情况下，通过动态、科学、可持续、系统的方式对项目涉及的全部工作进行科学有效的管理[2]。在实行了项目化后，社会组织和政府的关系从依附控制转向依附合作，即在项目目标的引导下，社区和社区社会组织能较好地找到共同的合作点，促进社区社会组织的加速培育，形成社区和社会组织在互助中共同进步与发展的局面。

二、枢纽型社会组织优势

枢纽型社会组织可以将相同元素的社会组织链接起来。社会团体的形态内容丰富多样，在管理上往往是比较混乱的，而枢纽型的社会组织具有同性质或同类别的特征。通过相关性的连接，从而发挥协同优势。枢纽型社会组织实际上就是一个展示的平台，相同性质的组织可以抱团、协同作业，其具有导向性并参与其中，枢纽型社会组织激活了社会公众参与管理的积极性。这种依托于外包的方式可以减轻政府管理的负担，激活市场经济，为劳动者提供可对应的工作，提升社会治理能力。因此枢纽型社会其核心理念在于将优势资源加以整合，通过规模效应来促进资源、技术、知识的成功转化，从而达到提高生产力和社会治理的目标。

根据查阅资料显示，目前学界对于枢纽型社会组织的研究主要集中在其概念梳理、流派发展的资料整理性研究和继承性研究，而在其功能形态和发展上缺少比较系统的、独立的观点，而一般性社会组织功能与作用的研究则比较多。笔者认为，枢纽型社会组织与一般性社会组织是继承和发展的关系，因此其性质功能有很多共同之处。枢纽型社会组织依然是政府主导下的，但其具有龙头型的联盟组织性质，并非自愿生成的共同体，其与所代管或联系的社会组织间具有一种上下级的行政隶属关系。

三、社会组织培育能力分析

社会组织在各地迅速兴起发展，更多学者开始认识到其中出现了一些问题。有学者认为，政府购买服务尽管可以释放主体活力，促进经济发展和业态的丰富，但同时这种模式存在问题，即人员结构不合理以及服务能力较低等。有学者认为阻碍社会组织发展的外部环境问题有法规环境、政府环境、资金环境、业务硬件环境、人才环境和组织环境；而自身问题主要有缺少长期可持续的项目和活动、过于依赖政府、独立开拓能力低、制度健全但不能有效执行、志愿性缺失和营利取向严重。

M 街道辖区常住人口5 万，面积在6 万平方公里，近来年，由于城镇建设需求，街道规划与打造文教新城的战略目标，衍生出诸多相关业务需要购买社会服务。当前，M 街道社会组织服务中心主要从以下几个方面进行社会组织培育：一是以党建为抓手，进行服务意识培育；二是通过定期督导、培训，进行服务能力培育。近年来，党建引领社会组织的形式得到了关注。去年中共中央办公厅印发了《关于加强和改进城市基层党建工作意见》，明确了街道、社区等基层组织党建工作渗透的重要性，通过对M 镇政府活动中心改造，建设党员之家、党务工作站的形式来从党建方面促进社会组织的发展，在政治上发挥桥梁纽带作用，起到了组织教育、扩大意识形态的宣传教育等。再如通过整合M 街道辖区企业、单位、社会组织开展治理工作，达到互联共建的目的。

目前，M 街道社会服务能力需要加强，健全基层组织和社会服务能力是未来应该重点发力的方向，要尊重群众主体地位，发挥群众自治功能，加强街道基层组织网格化管理水平。

枢纽型社会组织在社会组织党建方面，可以起到管理、协同、动员等引领作用，完善管理体制，强化统一领导；健全工作机制，促进协同合作；理顺党社关系，凸显政治引领；构建支持体系，夯实基础保障；培育法制环境，加强制度支撑。

四、政府与社会组织的关系

政府购买的服务形式纳入到公共服务的主体中来，双方也形成了新型的“伙伴关系”，一些学者使用“嵌入”的概念来分析政府与社会组织的互动关系。社会组织逐渐依靠嵌入的方式获得合法性和发展空间，社会组织以外部嵌入的方式，通过结构嵌入、关系嵌入和价值嵌入等过程，比如社会团购，养老等服务，在网格化的社区中，可以获得关系网络和社会资本，而政府会在政策文件、社会关系网络和服务场地、资源等方面给予支持，使得双方在行动逻辑上更为趋同，呈现社团行政化问题[3]。随着关系的发展，政府和社会组织之间也会出现从“嵌入”到“排斥”的逻辑演变，这在各级社会组织中都有体现，常见的情况包括由于政府领导更换出现的政策转向、社会组织的目标、理念与出资方不一致等。在政府主导型嵌入模式中，政府虽然表现出对社会组织的吸纳与包容，以及试图去实现某种分工和利益整合的努力，但这种趋势在进一步深化的过程中，日渐暴露了政府自身的行政化与权力化的本能和意图，这也逐渐影响了政府与社会组织共同目标的实现和社会总体公共服务水平的增长。

从对政府购买服务的研究来看，国外的社会福利制度起步较早，也率先尝试了政府与社会组织的合作模式；随着政社合作的兴起，从政府购买服务的领域、购买过程中的资金、组织管理以及政策下社会组织的发展存在着问题。此外，在社会工作专业领域，政府购买服务是以项目制为导向进行的，各级政府在项目的设计、发包、评估中发挥了关键作用，目前，南京市各级层面的枢纽型社会组织被广泛设立，如何因地制宜地为社会组织提供服务，需要通过实践来进行探讨。