浅谈国土资源管理与农村建设用地合理流转

刘文山

（彭阳县自然资源局，宁夏回族自治区 固原 756500）

近年来，我国城乡土地流转使用逐渐频繁，城郊地区的土地大都被地产开发商所占据，而城郊地区原有蔬菜种植、畜牧养殖等行业受到极大的冲击。主要体现在城市区域面积扩大，但农业畜牧业等产业发展受到极大局限性，不利于持续发展道路的进步。走持续发展路线，构建生态文明环境，才是国家治理、城市治理的核心内容。结合我国目前城乡发展现状来看，大部分城乡均已落实持续发展策略，倡导农村土地流转，提高土地资源使用率，为日后发展与开发留有余地。所以，对国土资源管理与农村土地流转的合理性开展研究，并提出相关策略，对于城乡建设具有实质性意义。

一、以法律为依据，坚守管理原则

所谓的土地流转，主要是指农村用地的使用权流转。其中，使用权所囊括的是，当下具备土地承包经营权的农户，将原有经营权通过某种形式转让与他人。结合目前我国大部分城乡建设状况来看，大部分农民都自发性的开展土地流转，也有部分地区因发展产业结构或调整需要，反对或禁止土地流转，同时部分地区也有农民自发成立“托管所”为土地流转提供便利。而在当下，我国国土资源管理背景下，要做到依法办事，才能保护农民的实际利益，确保土地流转的推进，解决大部分农村难题。

（一）坚守依法开展土地流转原则

要始终坚持长期稳定的土地承包经营权原则。为了保障我国农民的合法权益，以及农村稳定，要坚持执行土地承包权三十年不变更的政策，针对第二轮承包工作已经完成的地方，出特殊原因，都不得由发包方自主对承包地调整。

（二）坚守依法办事开展土地流转原则

包含土地流转的相关法规，在2004 年就已有较为完善的政策，例如“深化改革土地管理决定”，以及在2014 年由中央印发的“相关意见”等。开展土地流转必须要以法律为依据，以具体政策为参考，在推进期间要具备合法的程序、完备的手续、证件等，不能出现因个人小利而损害国家大利的问题。不可弃国家政策于不顾，擅自调整。

（三）坚守“以民为本，尊重个人意愿”的原则

完备的土地承包工作应当符合大部分农民利益，尊重所有人的意愿，在符合相关法律、政策等前提下，准备充分的手续，才能开展。尤其是做招商项目期间，需要改变土地性质，要尊重民意、符合民情，兼顾发展与农民权益。杜绝搞个人主义，形式可以多样化，但一定以法律为准，具备全面的手续文件，将存在的隐患降到最低，缓解农村经济社会群体的矛盾。

（四）坚守维护农民群众应有权益原则

需要符合并维护群众合法权益的原则，个人或组织不得有非法剥夺行为，不能限制农户承包土地的应有权益，尤其要注重相关操作是否合理、合法，以及公正透明，杜绝出现私自交易的行为，避免因私损害共有利益。

二、农村土地流转合理性相关研究

将土地所有权经营权分开，可以有效提升当前山水与土地资源的利用率、商品率，并且有助于专业化生产、农业区域化布局，以及企业化、一体化经营，还能促进市场竞争力提升。在开展土地流转期间，主要采用组织与自由两种流转形式。

其中，自由流转，指的是农户自行直接流转，特点表现为补偿标准且多样，还有无偿更重，但是承包的期限以及相关权利义务等不明确，合同相对来说形式不规范，主要为部分无法耕种农民所采用的方式。承包方式有：1.转包。指的是农户将土地转包他人，以此收取租金。2.代耕。指的是农民将承包土地无偿给予他人耕种，部分为亲属。

组织流转，指的是通过集体形式的经济组织进行土地流转，主要特点为规模较大，呈区域经营，大部分农民均可在流转中获取补偿，并且流转期限长、稳定，普遍在30 年以内，但是相对来说具有较强的规范化。当下所推出的耕地托管方式，就很好地体现了组织流转。组织流转的主要形式为：1.反租倒包。农户向村组提供承包土地，再由村组转包给其他商户。2.留包转耕。针对部分外出就业或老弱农民。因为无法耕种自家土地，可以通过村组保留承包权并将经营权集中流转。3.股份合作。村组将个人土地承包权合集成土地股份，由村组统一经营并发包，根据土地股份，按照年终进行个体分配。这种组织流转的方式相对来讲较为先进，可以保证充分利用土地资源，又能为农民的合法权益做保障，是当下最为受欢迎的一种形式。

三、农村建设用地流转相关问题

建设用地指的是建造物的土地，包含城乡的居民住宅与公共设施、交通水利等用地。包含国有与农村集体建设用地。随着我国物权、房地产等法律逐渐完善健全，国有土地建设的使用权逐渐在发展完备，但是当下的农村集体建设用地还处在一种流转混乱的状态。

（一）集体建设用地流转的现状与问题分析

目前，我国法律对于集体土地使用权的流转条件，以及收益分配、相关程序等问题，都没有明确的规定，基本上处于无序、自发的一种状态。因为受到多种因素的影响，当下农村许多建设用地的使用权仍旧存在大量的变相转让问题，此种行为不仅损害集体利益，还影响了国家利益，影响土地利用与市场的正常只需，同时还造成产权关系模糊等问题，让农民与商户交易不安全，为农村稳定带来了极大的隐患。而主要的表现在于：

1.集体所用建设土地无序且自发的流转，降低政府对土地市场的调控能力，不能严格把关建设用地供需总数量，让城市规划、土地利用规划的实际落实受到冲击，混乱土地市场。

2.不正当市场过于活跃，违规用地不能杜绝，冲击耕地保护。在流转土地利益的驱动下，农民与集体对耕地的保护意识逐渐淡薄，致使耕地保护义务无人愿意承担。未经过许可私自占用耕地，并在为符合相关要求的条件下进行耕地的转让与转租给非农业用途。例如工业用地假借联营为名用作出租与转让，以及住宅用地假借出租为名用作交易场所等。

3.收益分配不合理、关系混乱。因为没有相应的监管机制与市场要求，土地市场价值与资产属性等在流转途中没办法充分体现，导致国土资源税法流失，再加之农村土地流转关系较为混乱，集体经济组织相关结构不够完善，让农民与集体的土地流转收益受到损失。总体来讲，我国当下农村土地流转权存在的问题充分地体现了为集体建设用地使用权赋予自由流转的能力是极其重要的。

（二）建设用地使用权的流转建议

1.构建合理的流转制度。由地方出台制定集体建设用地流转管理制度。结合我国部分地区来看，与集体建设用地流转相关的法规非常少有，所以通过建立地方管理制度。通过法律强化集体土地权利，将集体建设所用土地归纳为实际市场中，并允许土地有期限的有偿出租与转让等行为。严格划分集体建设用土地使用权流转相关范围与条件。加强对乡镇等地的规划，构建清晰化的土地产权关系，在符合个人意愿的前提下，通过在有关部门明确登记，来领取所有权相关的证书。严禁土地用作房地产商业开发等用途。

2.明确集体建设用地产权。土地产权相关制度属于农村集体建设用地流转的前提。作为不动产，流转的含义就是土地使用权的转让。目前，首要任务是大力投入农村集体土地权的管理工作，以及地籍的管理工作，具体工作可以参考如下：（1）详细登记集体土地所有权，在条件允许的情况下对具体权利要有明确的确认，通过等级的形式记录下来。（2）清晰明确相关用地的权利，例如使用、买卖、抵押与所有等权利。充分明确土地的所有方、使用方如何实施权利，以及如何分配相关利益等。

3.加强流转方式的合理性、科学性。对于农村集体建设用地的使用权来说，想要在实际市场中合法、合理流转，首要措施，就是参考国家对建设用地使用权等相关问题的要求，在开展期间应当遵循有偿模式。简单来说，就是将使用权以及所有权充分区分开来，通过有偿的形式完成集体土地的流转，并参照相关的出租、抵押等内容。使用权的出让指的是土地所有者把以年期为限将使用权让给使用者，使用者支付给土地所有者一定价款。用集体建设用地的使用权入股，通过合作与联营等方式一同兴办，作为建设用地使用权出让。以集体形式出现的建设用地使用权，其出让权限的年限需要按照相关条例规定。按照《中华人民共和国国土资源部令》规定“协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。”所出让的价格根据评估结果来断定，并要求集体组织中至少3 名以上的成员协商探讨。经过法律许可的建设用地出租与出让使用权的，应当由双方制定新的合同，对租金等及时调整，按照要求登记土地变更的手续。将集体建设用地的使用权用于娱乐项目、商业项目等，要按照国家公开交易程序与方式进行，通过市场拍卖、招标等流程完成。

使用权抵押，指的是通过出租、出让等方式来取得集体建设用地的使用权，有权期间不得将土地转移占有、债权担保等。需要具备完善的书面合同，在标准时间内在当地政府部门抵押登记，如果涉及土地内建筑物等附着物需要同时抵押，用及时办理抵押手续。存量集体建设用地的流转要由市场统一进行管理。针对存量集体建设用地来说，允许并鼓励通过出租、入股等形式完成流转。符合市场经济发展与项目建设的需求，充分的体现集体用地所含有的价值，为农民、地区带来极大的经济效益。针对城市规划地区内的集体建设用地，需要严格控制征收的范围，经征收计划融入储备计划中，随后纳入可在实体市场交易的范围内，确保交易的合法与公开，实现土地集中管理供应。

结语：国土资源是我国共有的，有效的土地资源。国土资源管理与农村建设用地的合理流转有着密不可分的关系，想要实现长久、稳定、完善的管理，首要的任务是明确农村建设用地的流转问题，并对农村土地流转的合理性深入研究，掌握根本内容与存在的问题，才能在符合标准要求、法律规定的前提下开展土地流转。合理管理土地流转，不仅能够促进我国土地资源使用更加有秩序、符合法律，还能有效推动农村经济发展。在具体管理中，要深入掌握实际情况，以法律为依据，坚守管理原则，才能实现农村建设用地土地流转的长治久安。