“数字西藏”建设中的数据共享使用问题研究

刘 恒 尹 君 才让东知

（①③中共西藏自治区委员会党校 西藏拉萨 850000②中国科学院地理科学与资源研究所 北京 100102）

“数字中国”是深入贯彻落实习近平总书记网络强国战略思想的重要部署。当今数字技术加快迭代创新，世界各国加速布局信息技术创新研发和应用，持续加大对5G、人工智能、量子科学等新兴领域投入，着力构建数字驱动新生态，打造未来竞争新高地[1]。智能技术、数字技术的突破发展已成为推动经济社会发展变革的巨大引擎，为未来发展提供了难得历史机遇。在面临百年未有之大变局的今天，我国正大力推进数字革命，建设“数字中国”，为新时期高质量发展注入强大动力[2]。

一、“数字中国”“数字西藏”与信息时代的数据治理

（一）数据是国家治理的战略性资源和重要依据

数据是可由人工或自动化手段加以处理的数字、文字、图形、图像、声音等符号的集合，是用于描述对象、概念、状态或情况的信息基本单元[3]。随着信息技术和人类生产生活交汇融合，各类数据迅猛增长、海量聚集，对经济发展、社会治理、人民生活都产生了重大而深刻的影响。在全球数字化快速发展的大背景下，数据已成为国家重要的基础性战略资源和国家治理的重要依据，是数字化建设的基础关键环节，正引领新一轮科技创新，推动经济转型发展[3-4]。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》中明确提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”这是党中央首次提出数据可作为生产要素按贡献参与分配，足见对于数据资产的重视。党的十九届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，均对“加强公共数据开放共享”“建立健全数据要素市场规则”“加强数据安全评估”等内容作出部署[5-6]。

在当今时代，政府的数据治理能力成为国家治理能力的重要构成要素。紧密围绕数据资源开展的基础设施建设、数据集聚整合、数据分析处理、数据开放共享和数据安全等，对于政府治理发挥至关重要的作用。同时，如何有效发挥数据资源价值，充分释放数据红利，已成为国家治理和社会关注的重点。对于政府来说，如何通过科学合理的数据共享开放，消除“数据孤岛”效应，成为数据治理的热点话题。

（二）新时代数据治理需求与“数字中国”建设

“数字中国”是以新时代中国现代化建设为对象，以新一代数字技术和产业创新发展为引领，以信息资源为核心要素的国家信息化建设系统工程，其目标是为我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设提供信息化技术和信息资源支撑[7]。

建设“数字中国”，是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是网络强国战略思想的战略举措，是抢抓信息革命机遇构筑国家竞争新优势的必然要求，是推动数字化发展更好服务经济社会发展加快建成社会主义现代化强国的迫切需要[8-9]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字化发展，加强顶层设计和总体布局，作出建设数字中国的战略部署。党的十九大报告提出建设网络强国、数字中国、智慧社会。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，再次强调要“坚定不移建设网络强国、数字中国”“加快数字化发展”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，从打造数字经济新优势、加快数字社会建设步伐、提高数字政府建设水平、营造良好数字生态等方面专章部署了“加快数字化发展建设数字中国”，专栏部署了云计算、大数据、物联网、工业互联网、区块链、人工智能、虚拟现实和增强现实等七大数字经济重点产业，以及智能交通、智慧能源、智能制造、智慧农业及水利、智慧教育、智慧医疗、智慧文旅、智慧社区、智慧家居、智慧政府等十大数字化应用场景[5-6]。

《数字中国建设发展进程报告（2019年）》[10]显示，数字中国建设向纵深发展：数字能力建设持续增强，数字鸿沟加速弥合，数字经济快速发展，数字政府建设成效明显，数字惠民服务不断完善，数字国际合作继续深化，数字红利充分释放。数字中国建设从量的增长向质的提升的趋势更加明显，为开启“十四五”数字化发展新征程奠定坚实基础。

（三）“数字西藏”建设的现状

“数字西藏”是“数字中国”建设中一个重要且特殊的组成部分。近年来，西藏自治区深入贯彻落实习近平总书记网络强国战略思想，贯彻建设“数字中国”战略部署，不断加强组织保障和顶层设计，高起点统筹谋划、科学布局，推动数字西藏健康快速发展。同时，也应看到西藏数字化建设起步晚，与内地省市相比差距明显[11]。

《西藏自治区数字经济发展规划（2020-2025年）》[12]《“数字西藏”建设三年实施方案（2020-2022年）》[13]《“智慧西藏”建设三年实施方案（2020-2022年）》[14]，布局了数字西藏发展的20余项战略目标和基础设施、数字工程、应用场景等50余个重大项目，在基础设施、电子政务、一网通办、产业融合、网络安全等方面成效显著。

尽管西藏信息化、数字化建设取得较大进展，但与发展数字经济，加快推进新旧动能转换，实现高质量发展要求相比，仍存在不少差距，主要体现在数字基础设施覆盖水平与支撑能力不足、信息产业基础薄弱投资乏力、数字化应用能力较弱、数字化专业人才不足等方面。以数字经济为例，《2020年中国数字经济发展指数白皮书》[15]报道，西藏数字经济发展基础较为薄弱，仍处于起步阶段。传统数字基础设施指数（固定宽带、4G网络、网络基础资源等）仅为8.7（全国平均为31.4），新型数字基础设施指数（5G网络、数据中心等）仅为10.8（全国平均为31.2），数字经济产业指数仅为（计算机、通信、软件和信息服务等产业）1.7（全国平均为24.6）。综合来看，西藏数字产业化、产业数字化水平位居全国末位，数字经济发展指数为8.0（全国平均29.6）。全区尚未布局大数据产业园及数字园区，大数据发展指数仅为4.67（全国平均25.26）。

二、“数字西藏”建设中数据共享使用瓶颈

数据的共享使用可以划分为数据标准与规范、数据安全、数据采集、数据存储与管理、数据分析与挖掘、数据运维及数据应用等多个环节，几乎覆盖了数据从产生到应用的全生命周期。调研发现，“数字西藏”建设过程中数据资源共享统筹力度不足，“数据孤岛”“数据烟囱”现象普遍存在，严重制约着“数字西藏”健康发展。

（一）数据资源不均衡

目前“数字西藏”建设进程中，从数据来源看，政府掌握的数据是通过业务开展积累形成的，以自身政务信息系统产生为主，而与大型平台企业、互联网及其他社会外部数据的共享和利用相对缺乏，数据共享交换能力不足。从数据内容看，多类数据均以手工单次填报获取，更多表现为文本表格化数据，而动态更新、多元异构类的数据偏少；并且多数政务信息系统建设以满足政务服务、行业监管需求为要，使得服务于产业、城市等各类经济对象运行监测的数据缺乏。数据资源的不均衡，导致数据在政府和企业、社会等各个主体之间零散分布，没有形成“数据资源共享池”，没有充分挖掘数据潜力，难以发挥其自身价值。

（二）数据质量参差不齐

建设“数字西藏”，安全可靠的数据质量是一切工作的必要前提。因为数据在生产和收集、处理时由于主客观等方面的限制，数据本身的质量可能存在缺陷。就目前而言，“数字西藏”的建设过程中，统一普适的数据质量标准尚未形成，导致数据接口不一致，需要对数据语义进行重复解释，造成对数据多次翻译，降低了数据使用效果。各政务信息系统所属部门在采集、使用、维护数据的过程中存在诸多不规范的操作，数据真实性、可靠性、完整性、可用性、实时性、权威性等难以得到保障。同时，在大平台、大系统统建过程中，数据清洗挖掘、交换传递、共享开放等工作主要通过技术方案解决，并未建立数据全生命周期管理的意识和制度体系，难以对数据使用时的可信性、安全性、可关联性、可追溯性、可再用性实施全过程管理。

（三）数据治理机制不完善

当前“数字西藏”建设过程中，由于法律法规体系对于数据权属、利用、安全等方面的规定尚未细化、可操作性不强。西藏关于政务数据的所有权、控制权、使用权、解释权等，以及政务数据在使用、共享过程中，涉及的数据基础设施保护、追溯监控技术干预规则、信息安全防护和保密建制等内容均缺乏具体标准，如何建立一个开放共赢的数据应用环境，填补数据泄露、对隐私侵犯的追踪、合法合规制裁等治理内容，是亟待解决的难题。

（四）数据应用不深入

大数据时代，数据的核心意义就在于应用。就目前的现状而言，西藏多数政府业务部门对本部门的数据资源基底和核心关切并不明确，在数据查询和应用时，存在需求描述不具体、重复作业、难以一次到位等情况，导致数据在政府治理、公共服务、业务协同等方面呈现的效果不尽如人意。另一方面，数据应用普遍局限在业务部门内部，跨部门协同的关联业务应用分析较少，“数据孤岛”现象普遍存在。在政府的宏观调控、公共服务、社会治理、生态保护等重大领域中，运用新一代信息技术，深入应用数据，从“人治”到“智治”，实现“智慧政府”，还需时日。在产业领域，运用大数据、人工智能、区块链等技术，为重大产业领域提供决策依据的场景缺乏。数据沉淀在各个主体（政府、企业、社会）内部，缺乏共享，数据运用不深入，未能发挥数据价值的现象还普遍存在。

三、“数字西藏”建设中数据共享使用路径

数据质量标准和数据治理能力，将直接影响数字西藏建设水平和效率。因此，围绕“加快数字化发展，建设数字中国”等带来的新机遇和新发展，要秉持融合发展的理念，构建数据生态的多元格局，深化数据共享使用，高效释放数据价值[16]。结合《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》任务部署和“数字西藏”建设过程中数据共享使用实际，提出以下初步建议。

（一）推进数据基础设施建设

基础设施建设是实现“数字西藏”的前提和基础，更是弥合“数据鸿沟”的第一步。数据的有序共享程度依赖于其基础设施建设的水平，扎实推进数据基础设施建设步伐，缩短区域间基础设施建设差距，是数字化时代西藏首要解决的问题。数据基础设施既是数字化时代推进信息技术水平的基础工程，更是数据共享机制建设的基石。首先，围绕宽带西藏、4G网络、互联网下载速率等，为数字化发展和数据开放共享使用打下良好基础。其次，围绕数据中心、5G网络、IPv6等布局建设新型数字基础设施，为数字西藏建设提供良好支撑和新的发展动力。

（二）加强数据采集、汇聚和整合

大数据时代的显著特征之一，就是数据的体量大。与传统的IT时代相比，大数据时代因数据来源的渠道趋于多元化，各类原始数据储存在各个数据生产者手里，数据资源零散分布，不集中，难以利用数据价值。随着数字化技术的不断进步和普及，西藏的数据体量跟过去相比，有着质的增长。因此，需进一步加快资料数字化，实现业务数据、运行数据实时采集和动态更新，汇聚全量政务数据；加快推进全区数据资源目录编制工作，建设人口、法人、自然资源等基础信息数据库；促进政务数据资源和社会数据的双向对接，拓展数据采集渠道，完善数据整合标准。不断加强数据采集、汇聚和整合力度，形成数据合力，发挥数据资源的价值，是建设“数字西藏”的一个重要课题。

（三）促进数据共享开放和有效流通

随着数据共享的重要性日益突出，以集中时间、集中人力、集中物力、集中攻关的方式协同攻坚系统对接、数据共享方面问题。在短时间内提升各项数据的整合、系统对接及开发效率，并加快西藏数字化转型所必需的各类公共数据库与应用支撑系统建设步伐，确保实现数据资源的“活用——流通——价值”这一目标。

首先，完善数据资源共享、开放的标准机制，促进数据资源的高效利用，确保数据资源能够“活用”。其次，加快共享开放平台建设，以平台化推进跨领域、跨部门、跨层级的数据资源共享利用，确保数据资源能够“流通”。最后，研究建立数据资源流通交易制度，探索数据资产评估、定价机制，完善知识产权保护制度，规范数据交易行为规则，探索建设西部区域性数据交易市场，确保数据资源能够发挥自身的“价值”。

（四）提高数据资源管理能力

挖掘数据资源，发挥数据价值是大数据时代数据存在的重要意义之一。而对数据资源进行管理，提高效能是大数据时代考验地方政府数据治理能力水平的一大挑战。因此，在“数字西藏”的建设过程中，首先，要着力推动数据资源分级分类管理，统筹数据采集渠道和标准，建立数据共享开放、评估认证、流通交易的相关政策法规和标准体系。其次，及时制定数据质量标准，保证数据的完整性、一致性、准确性、及时性。再次，需要完善数据资源质量管理机制，建立数据库更新与维护机制，开展数据梳理、清洗、翻译等数据治理工作，提升数据质量。此外，要逐步推进数据采集、标注、存储、传输、管理、应用等全生命周期价值管理。总之，从政策法规体系到质量标准、管理机制，从全方位提高“数字西藏”建设进程中的数据资源管理能力水平。

（五）强化数据资源安全保护

共享是数据资源的生命力，而确保实现共享的前提就是数据资源的安全保护。首先，要推动数据防窃密、防篡改、防泄露，数据脱敏、数据审计、数据备份、加密认证、流动追溯等安全技术研发和部署，加强数据采集、传输、存储、使用和开放等环节的安全保护，提升重要数据资源和个人信息安全保护能力。其次，开展云计算服务网络安全审查，落实数据活动主体的安全保护义务与责任。最后，完善数据产权保护，加大对数字技术专利、数字版权、数字内容产品及个人隐私等的保护力度。换个角度讲，安全是数据资源得以开发和应用，创造数据价值的重要前提，更是“数字西藏”建设的前提条件，一旦离开安全这个前提，“数字西藏”建设的所有成果，将会付诸东流。

（六）强化专业人才支撑

“数字西藏”建设是一个系统工程，除了资金和基础设施等客观“硬件”条件的支撑外，数据资源开发的专业人才队伍，是支撑这一工程的“软件”条件，而其中，“软件”层面的专业人才队伍是核心和关键。首先，持续深化人才发展体制机制改革，实施数字化人才培育工程，建设全区数字化专业人才库。加大专业人才引进力度，引进一批数字领域急需、紧缺的领军人才和创新创业团队。其次，利用人才援藏机制推动数字化人才组团式援藏。再次，与区内外科研院所、高校、大数据领军企业深度合作，强化数字西藏建设的智力支持。总之，“数字西藏”建设过程中，要强化人才队伍支撑，单靠一方之力是难以完成这一工程的，需要整合区内区外的力量，在政府、企业、社会等多方参与和协作下，形成整合力量，方能达到目标。

（七）深化对外数据合作

除了健全和完善数据资源的管理制度和机制，提升数据治理的能力水平外，还亟需加强对外数据合作力度。首先，加强与数字化发展先进地区的交流合作，精准对接和引进先进地区的产业、技术资源。其次，积极参与“一带一路”数字合作，围绕数据存储、分析、跨境电商、北斗导航、数据交易、支付结算等前沿技术开展形式多样的投资和服务合作。最后，推动涉藏省区数据应用合作和数据共享试点。只有深化对外数据合作力度，互通有无，共享合作，才能提升数据资源的整体质量和价值。

（八）注重科技创新

“数字西藏”的基础支撑是新兴科技，连“数字”两字的本身也涵盖着技术，一旦离开科技，“数字西藏”无从谈起。因此，区域科技水平决定着能否实现“数字西藏”建设的目标。而提高西藏科技水平，本研究认为，需加强产学研用协同攻关，围绕数据分析的关键算法和共性基础技术研发，以及大规模数据仓库、非关系型数据库、数据存储、数据清洗、数据分析挖掘、数据可视化、信息安全与大数据条件下隐私保护等核心技术研发创新，逐渐形成以应用需求为牵引的跨学科、跨领域交叉融合的创新方向。通过科技创新的手段，为数据共享提供技术支撑，为“数字西藏”建设助科技之力。

结语

“十四五”时期是在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。数字西藏建设要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记网络强国战略思想和建设“数字中国”战略部署，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》任务部署，抓住机遇应对挑战，迎接数字时代，激活数据要素潜能，提升数据质量标准和数据治理能力，切实解决数字西藏建设中的数据共享使用问题，服务“数字西藏”建设发展。