食品安全管理问题研究——以宁夏银川市西夏区为例

黎英坚,苏比努尔·吐逊，邱 鑫，韦 梅，曼德日瓦

（北方民族大学，宁夏银川 750000）

当前，国内食品安全管理态势严峻，管理形势有待加强，但相关于食品的安全规定较为模糊。现有关中国特色食品安全监管的相关法律制度已经颁布诸多部，如《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食品卫生法》《食品卫生管理行政处罚法》《食品卫生服务监督工作程序》《消费者合法权益保护法》等[1]。在规定上，我国在消费者权益保护方面取得了巨大成就，但是因为分段规定条款较为分散，没有针对性的指出我国关于食品所存在的问题，导致消费者在使用食品安全相关规定维护自己合法权益时遇到难题。法律知识规定建设缺乏系统性和完整性，单个国家法律条款调整研究范围涉及面较窄，缺乏必要的可操作性，给执法留下空隙和隐患，导致多个部门监管责任的模糊性。按照国务院的分工，农产品的生产环节是农业部门，粮食生产是质量检验部门，流通环节是工商部门，消费环节是卫生监督部门，食品安全问题涉及多个部门和多项法律规范，因此在面对实际问题时消费者处于较为茫然的状态，而相关部门在问责问题上易出现“踢球”现象，这使消费者处于弱势地位，法律保护公民权益的基本规范作用不能得到有效贯彻。

在司法实践中存在相关规定不易操作的问题，依据不同国家的规定，食品类商品属于国家强制质量管理认证技术产品，没有产品认证的食品不允许在市场上销售，但是在豆制品的农产品包装上却并没有相关产品服务质量合格的标志，消费者对于豆制品是否符合质量评价标准很难界定。工商管理部门作为流通部门的监管部门，经常推出消费警示，以便于引导公众做出科学合理的消费行为和正确的消费选择。但这在法律性质上属于行政指导行为，没有具体的法律依据，不具有法律强制力，因而不能对其进行起诉。还有“假一赔十”的说法，规定存在的部分高度概括性导致了执行机关在处理实际案件时缺乏明确的定位，使黑心商人在法律的边缘得势。这不仅使法律失去权威性，还导致法律的执行性遭受障碍，执法效率低下。县级及以上政府需要建立一个健全的食品企业安全管理监管体系，使相关法律和体系协调一致，细化各个环节的衔接措施，对于懈怠的执法部门进行严格惩治，才能让食品安全法起到真正的作用。

1 研究食品安全管理问题的重要性

1.1 食品安全法的历程

随着食品工业的快速发展，人们的生活质量越来越好，我国已经从生存型社会转变为发展型社会。进入21世纪，随着国际贸易经济全球化的扩大，食品安全事故层出不穷。此时，食品安全也得到了普遍认可，我国开始不断推进食品安全立法。我国食品安全法的历程分为3个阶段：①萌芽阶段（1949—1963）。这一时期的食品安全监管立法，技术和制度都处于非常落后的状态，该阶段的立法重点集中在建设新政权而建立的基本制度，国家对食品安全监管问题主要是集中在国务院卫生部门下达的单项规章和有关食品中毒和安全等显著问题上的监管。在政府的直接领导下，产品造假的问题非常少见，主要集中在食品安全引发的疾病上，并没有建立食品监管体系。②企业发展历史时期（1964—1978）。这一重要时期是我国对于食品安全法从单一渠道走向社会全面风险管理，多渠道管理的过渡时期，此阶段与前一阶段相比虽然没有实质性的改变，都是集中食物中毒上，但与前阶段在立法层次、立法工作内容上产生了巨大变化，由单一管理到全面提高管理。1964年国务院转发了卫生部、商务部等五部委发布的《食品卫生管理试行条例》，明确指出卫生服务部门可以根据自己要求制定各种卫生技术标准。特别是1979年“标准化管理条例”的颁布，标志着我国食品安全管理进入了一个新阶段。③规范化时期（1981—2001年）。随着食品工业的快速发展，这一阶段以积极预防食品污染和有害因素为目标，将食品安全纳入正规化、法制化领域，可见食品安全对于现代社会具有重大意义。

1.2 维护稳定的社会秩序

食品安全法的颁布是促进经济社会主义、和谐企业发展的重要工作表现，是深入学习贯彻落实科学发展观的成果。2018年10月23日，全国人大常委会第三次审议通过了《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》，并于2019年6月1日生效，重点关注地方政府和有关部门的监管责任和食品安全标准、食品加工作坊和供应商等管理工作，建立和完善食品安全法，以食品安全评估为监督手段，进一步提高产品质量标准，优化产品食品质量，减少经济纠纷，保护人民生命健康安全，有助于维护社会稳定。

1.3 食品安全管理能促进经济发展、提高国际地位

随着中国农产品技术的日益成熟，农产品在中国市场经济中占据重要地位，受到世界的广泛喜爱。中国科学技术的发展给农业技术带来了便利，大大改进了农产品的种植方式，并取得了可观的效益和产量。我国抓住这一机遇，加大出口力度，增加出口类型，为中国农产品出口开辟了新的机遇。通过不懈的努力，与其他国家共同发展，还要更加重视农产品的质量。为了长期的合作利益，必须在国际市场上拥有一定的优势。

不管在国内企业还是国外研究市场，绿色发展食品是大部分消费者追求的，食品带有绿色食品质量安全管理认证，会增强公信力和市场竞争力，进而走入大型市场、走向国际贸易市场。绿色食品已成为农产品出口新的增长点，逐步形成了对绿色产品需求旺盛的消费群体，对绿色食品的积极消费产生了品牌效益。不合格的食品在公开销售中，信誉会下降，特别是对外贸贸易会受到影响，从而减少农民收入，使农村经济遭受损失。因此企业为了让我国农产品符合世界消费行为主体的要求，食品安全管理问题应从生产技术开始抓起，大力发展外向型市场，满足国际对绿色产品需求，促进社会经济全面、快速发展。

2 银川市食品安全管理存在的主要问题

银川市食品安全管理也存在一些瑕疵。由于分节立法条文比较零散，没有针对性地指出安全问题，导致《中华人民共和国食品安全法》在银川市内无法准确适用，其适用存在部分疑点。部门管理责任分工不明确，出现问题不知该从何处下手处理。在处理食品安全案件时，如果标准不明确，很难明确责任。

2.1 法律法规不够健全和食品安全的标准不够完备

根据《产品质量法》《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国食品安全法》和有关行政法规，以及《宁夏回族自治区产品质量监督管理条例》《宁夏回族自治区清真食品管理办法》《宁夏回族自治区食品安全行政问责办法》等地方性法规，构成了宁夏现行食品监督管理法律制度。但现阶段宁夏的经济发展研究状况与现行的法律制度规定不相适应，有部分法律法规的规定使得企业发展具有一定的滞后性，在对于食品的规定上不够具体，没有针对性，在司法实践中的可操作性并不强。在地方政府规章的规定上，可以通过调整的范围不够广泛，在实际执法过程中易出现混乱，会导致出现安全监管不到位问题。食品安全标准的规定也存在一些不足，虽然制定了一些地方食品安全标准，但在实践中有部分规定缺乏科学性。此外，当有很多种类的食品时，很多部门有不同的监管制度，会制定不同的标准，审批程序也不同。在生产过程中，确保生产者严格遵守标准，以及判断食品是否符合消费者的安全标准等一系列的问题，不利于食品安全的监督管理[2]。

2.2 食品安全管理部门管理力度不够

根据宁夏食品安全监督管理体制和监管机构改革情况，市场监督管理局承担了食品监督管理的主要职责，在实际监督工作中暴露出一些问题，主要表现在以下3方面。①监督基础薄弱，监督力度不够，食品商基础庞大，食品安全问题项目繁多，监督部门人员不能全面覆盖，基层监督力度不够，劳动投入不足，影响监管工作的实施。②监管信息技术基础薄弱。地处西北地区，经济社会发展能力水平不高，科学管理技术服务水平低，人员不足、手段有限、检查设备缺少等问题突出。目前在市场中投入的检测设备技术有限，不能得到准确数据，使得监管工作人员无法对层出不穷的食品质量安全问题进行系统化、常态化监管检查。③监管方式单一，监管方式还是比较常规的“查改罚”。虽然这种方法的有效性有所提高，但是治标不治本。随着时间的推移，食品安全多元化问题仍会出现，无法从根本上消除问题。

在银川市西夏区，有很多小吃街和一些较小的食品店，一些不符合食品安全标准的店面或摊位仍然存在。小吃街秩序相对混乱，不乏营业执照和健康许可证到期或未办理的情况。进两年的整改使小吃街秩序良好，学校门口的小吃摊贩也受到一定约束，在一定程度下对食品质量安全的保障发展起到重要作用。但是在过一段时间发现学校周围的小吃又多了起来，依旧维持整改之前的可见度，虽然采取了一些措施，但一时的效果并不理想。

2.3 消费者仍处于弱势群体的因素

消费者总是处于社会弱势地位，主要原因是消费者对消费品缺乏知情权，信息的不对称性使消费者权益受到侵害的可能性大。①消费者与经营者之间的交易是一种从非专业到专业、从非内部到内部的关系。经营者熟悉商品的技术性，了解市场行情，掌握客户心理，具有一定的销售技巧，而消费者缺乏购买商品或接受服务的知识，收到的信息大部分是经过加工的，具有促销和诱导的功能。消费者难免不被企业经营者所操纵，并与之建立非公平的交易市场契约。②在市场经济条件下，消费合同具有固定合同或从属合同的特征。商品和服务的交易条件由经营者事先规定，消费者完全处于接受合同内容的被动地位，合同约定内容缺乏自由度。③消费者与经营者之间的交易是个人与组织的关系。在市场交易中，消费者与经营者交易的实质地位不相等，特别是在面对大型垄断企业时，消费者往往被迫接受垄断高价，经营者利己主义行为问题严重。现代企业市场发展经济中不正当竞争的现象频发，有些经营者把损害消费者个人利益当作获取更多利润的途径，置诚实信用等商业社会道德教育原则于不顾，采取不公平的商业管理行为或限制性商业银行行为，在质量、价格、计量、商标等各个方面竭尽各种欺诈技术手段，损害消费者利益。④消费者和经营商的实力地位并不平等。经营者经济实力强劲，但作为消费者受到很大约束。无论是进行交易前的信息数据收集，还是企业权益受损后的索赔对一般消费者来说都不容易，为此付出的费用都实际超出了消费的支出，消费者很容易选择放弃维权。

自2019年8月起，银川市市场监督管理局成立食品安全联合行动工作组，严厉打击漠视和侵害群众利益的食品安全突出问题。银川市整治食品企业安全管理问题进行联合行动工作组对查办的案件情况进行了认真梳理，筛选出整治食品质量安全教育问题典型案例，涉及国家食品假冒、侵权“山寨”“三无”、劣质等违法违规行为。截至11月12日，共出动执法人员近1.1万人次，检查食品生产经营主体、各类食品市场1.92万个，查处取缔无证无照生产经营食品、生产制售假冒伪劣食品的“黑工厂”“黑窝点”“黑作坊”39个，取缔无证照“黑小饭桌”11个。针对农村及校园周边经营“三无”“山寨”、过期食品等违法行为立案20起，收缴罚没款4.44万元，查扣物资32.2 kg。针对监督抽检不合格问题食品立案42起，收缴罚没款83.87万元，查扣不合格食用油4.5 L装445瓶，20 L装200桶。对假冒伪劣保健食品，包括虚假广告、虚假宣传等违法行为立案，没收罚款50万元。针对销售假劣农药兽药（含农产品农药兽药超标、非法添加、违禁使用）的违法行为立案14起，收缴罚没款3.15万元，查扣物资3 677 kg。查处其他食品安全违法行为89起，收缴罚没款28.87万元。破获食品安全违法犯罪案件4起，其中破获制售假酒案2起，刑事拘留2人，涉案金额42万元；破获私屠乱宰案件1起，刑事拘留3人，涉案金额200万元；破获假种子案件1起，查扣水稻种子30.39万kg，涉案金额92万元。

由此可见，在实践中存在许多侵害消费者权益的案例。银川市市场监督管理总局食品安全问题整治联合行动工作组成立后，严厉打击忽视、侵害群众利益的突出食品安全问题，安全隐患众多，侵害消费者权益的现象层出不穷，消费者权益并没有得到有效保障。

3 完善银川市食品安全管理的建议

3.1 进一步完善地方食品安全管理法规体系

宁夏作为少数民族自治区，在法律上被赋予一定的立法权，可以根据当地民族的政治、经济、文化特点制定自治条例和单行条例。因此，制定宁夏地方食品企业安全风险管理的条例时应该需要具备一定的科学性，要坚持预防和管控并重的原则。对现行的关于中国食品企业安全的政府部门规章及行政法律法规，及时修缮；通过地方立法完善地方食品质量安全的监管体系，明确各部门职能；也要不断完善食品行业市场的准入制度，严抓食品的入市管理。食品进入市场前要进行严格的检验和检测，对生产过程、生产工艺和原料也要严格控制，确保食品安全。我认为可以通过以下几个方面来改进。

提高我国食品企业安全相关法律和法规体系。以事实和法律为依据和基础的管理和监督，完善宁夏的食品质量安全教育法律。①从生产到分配，风险进行分析，预防为主，明确食品信息安全社会责任，可追溯性原则，制定和完善法律保障制度。②建立统一的食品标准。目前，宁夏食品标准体系存在的主要问题是国家标准、行业标准和地方标准不一致，缺乏一些重要的安全指标，整体水平较低。因此，有必要将完善食品安全标准体系作为重要的参考标准。同时，将标准的制定和实施有机地结合发展起来，加大企业实施监督管理力度，充分发挥食品安全技术标准的功能。③建立健全食品安全检验体系。根据宁夏食品工业和食品需求，有关部门按照统筹规划、合理布局的原则，建立职能明确协调的食品安全检验体系，整合现有检验检测机构，充分利用现有和建立的监测网络，发挥各自优势，实现部门之间的有效协调。要加强机构发展能力建设，提高检查工作能力。同时，加强食品安全自查制度，从源头上保证食品安全。④建立食品安全风险评价体系。宁夏的食品企业安全管理监管是基于网络不安全的食品，清除市场上的不安全问题食品。由于缺乏预防措施，现有的和可能存在的危险食品安全无法得到及时、快速的控制。因此，应尽快建立地方食品安全评价体系。

3.2 建立完善的监管体系，协调各部门职能

食品安全问题是一项非常重要的民生问题，不能依靠市场进行调节，需要政府强制干预，建立健全食品安全法律法规，消除监管漏洞和监管部门权力重叠，形成完整的食品安全监管体系。建立科学的风险评估和食品安全评估，以法律为保障，建立监管体系具体做法包括以下两个重要方面。①明确监管部门，由单一部门进行统一监管，撤销监管重叠部门[3]。②在无人看管的盲点有明确的分工，以确定由哪个部门负责。这个系统程序是最接近现有的管理工作体制，但要做好各方面的协调和衔接。组织开展多部门联合执法，形成常态性联合执法队伍，能及时发现问题并处理，使食品质量安全问题做到不扩大不拖沓。还要构建健全监管体系，加强社会监督和舆论监督相结合，形成国家监督氛围，营造良好的食品安全发展环境。加强人才培养，让更多的人学会操作先进的食品检测设备，进一步提高食品检测效率，获取准确的数据，从而促进食品安全监管的顺利开展。

3.3 提高消费者安全意识，保护消费者权益

强化企业宣传，充分依托新闻媒体、微博、微信公众号等多层次、全方位管理活动信息平台，认真学习组织开展消费者权益保护法的普法宣传思想教育，让消费者可以第一时间获得维权知识，引导中国消费者通过运用法律武器，切实维护自己的合法权益[4]。深入开展法制宣传教育，在社区、学校和购物中心，开展相应的宣传活动指导广大消费者增强法律意识，树立法治意识。加大打击力度，多管齐下，多部门联合维护消费者合法权益，杜绝“以罚代罚”的做法，严肃查处各种侵权行为，严厉打击与食品安全有关的违法犯罪行为。还可以通过设立消费者纠纷调解便民中心、举办消费者维权集中专项教育活动等，为消费者提供更方便学习解决这些问题的途径，优化投诉处理的流程，高效地解决消费者的问题，确保消费的安全性，从而有效促进经济社会的和谐、稳定和持续发展[5]。

4 结语

近几年我国政府及相关企业管理国家机关对食品质量安全风险管理问题意识逐渐提升，提出了相应措施，宁夏回族自治区人民政府办公厅印发《自治区食品小摊点备案管理没有办法》《自治区食品公司生产加工小作坊小经营店登记管理办法》以及《银川市深化教育改革不断加强食品安全研究工作的实施方案》等，这些措施方案对银川市食品安全管理工作能力方面起到了一个重要的引导作用并取得一定的成效。就个人而言，提高公众对食品安全的关注，加大食品安全法和消费者保护法相关法律知识的普及力度更为重要。让更多的人了解法律，运用法律手段维护自己的权益，将在食品安全管理中发挥重要作用。相信在政府及相关技术部门更科学、更严谨的指导和管理下，食品企业安全风险管理工作可以得到进一步完善和发展。