监察权与检察权的属性、关系及其程序衔接

韩兵昶

（濮阳职业技术学院，河南 濮阳 457000）

一、监察权与检察权属性的厘定

（一）监察权的属性

关于监察权的属性，无论是宪法还是监察法，都没有明确的条文给出明确的规定。 学者们从不同角度提出了不同的学说，这些学说主要有：

1． 独立权力说。 陈光中教授沿着分权制衡的思路， 认为作为一种新型权力的监察权， 独立于司法权、立法权和行政权，并且认为，既然监察法中明确规定了监察委员会的主要职责是对所有行使公权力的公职人员的职务犯罪和违法现象进行有效监督，那么，监察权就主要是指对人的监督[1]（56）。

2． 复合权力说。徐汉明教授从机构、职能整合的角度出发认为，监察权是对行政的监察权与预防权、党内的监督权、 职务犯罪的侦查权和预防权的科学整合与综合提升，是一种复合性权力。这种监察权的复合性既表现为监察权的行使不受相关行政机关、社会团体和个人干涉的相对独立性上， 也表现在监察权在运行中可以主动收集案件线索、 巡视监察对象的主动性上[2]（110）。

3． 准司法权力说。 朱福惠教授着眼于监察权与司法权的联系， 认为无论是监察权中的处置权与司法判断权， 还是监察权中的调查权与国家监察体制改革以前检察院管辖案件的行使侦查权， 都十分相似，因而监察权是一种准司法权力。 然而，监察法赋予监察机构的包括三大职权和十二项权能在内的监察权，并不包括履行检察机关的公诉权，同时也不能履行审判机关的审判权。 即使是调查权也不能理解为行使侦查权， 当然也不能将监察委员会理解为刑事侦查机关[3]（116）。

综上所述，笔者认为，监察权不是司法权与行政权，也不是侦查权与审判权，而是一种相对独立的、复合性的、新型的国家权力。

（二）检察权的属性

自国家监察委员会挂牌成立以后， 国家监察体制改革以前原本属于检察机关的职务犯罪侦查权被剥离出来，这使得检察机关面临1978 年恢复重建以来最大的考验。在国家监察体制改革后，检察机关所保留的以公诉权为核心的检察权是否可以继续支撑起“法律监督机关”的定位呢？也就是说，检察权的性质有没有发生变化呢？关于这一问题，不同的学者也发表了诸多不同观点， 比较典型的观点有法律监督权说、公诉权说和检察监督权说等[4]（39）。

1． 法律监督权说。该说认为，检察权依然是法律范围的监督权。 反渎职侵权与反贪污贿赂等权能被抽离不但没有影响到检察权作为法律监督权的定位，反而是对法律监督权的回归，因为这种抽离改变了过去检察机关既当运动员又当裁判员的弊端。 那么， 在侦查权被抽取后， 如何保障法律监督的刚性呢？李奋飞教授在《检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点》一文中提出了以下有关建议[5]（10）：

一是目标指向的去暧昧化， 也就是说目标指向要清晰。职务犯罪侦查属于刑事责任追究的范畴，不应当归入法律监督， 法律监督的目标应定位为程序正义的守护者。 二是权能认知的去模糊化， 也就是说，公诉和批捕将是检察权的主导权能。检察机关要制定一套统一的程序标准和规则， 以适应认罪认罚从宽基础上的起诉裁量等新的要求。 三是方法手段的去简单化， 也就是说， 要发挥人民代表大会的职能，构建符合法律程序要求的人民监督新模式。

2． 公诉权说。 该说认为，检察权的性质应定位为公诉权。 陈卫东教授认为， 职务犯罪侦查权转隶后，检察机关的基本职能是公诉，公诉权也就成了检察权的最主要内容之一， 这样既有利于检察机关专注于审查起诉的相关工作， 也有利于以公诉职能为核心和主导的审判前程序的建立与完善[6]（167-168）。

3． 检察监督权说。 该说认为，检察权的性质应定位为检察监督权。持此观点的学者认为，职务犯罪侦查权从检察院剥离之后， 作为一种刚性监督手段的那种针对国家公职人员的立案侦查权也就不复存在了。 在这种情形下，再将人民检察院定位为法律监督机关、 将检察权定位为法律检察权是不适宜的，因为，人民检察院现有的职权支撑不起法律监督的内涵。

陈瑞华教授在《政法论坛》2018 年第1 期发表的《检察权何去何从》一文中指出，公诉权是检察机关享有的一项重要职权， 转隶后的检察机关所行使的公诉权属于典型的提起刑事诉讼的活动的权力，属于程序性权力，不具有惩罚性，不属于刑事处罚措施，所以，检察机关行使的是检察监督权而不是法律监督权[7]（122）。

上述观点与学说既有合理的地方， 也有不足之处。不可否认的是，国家监察体制改革对检察权性质的认定具有重要影响。一般认为，检察权的性质仍然应是法律监督权，主要理由在于：第一，在国家权力结构中，检察权与审判权、行政权、监察权是并列的，属于独立的国家权力；第二，从内容层面上看，检察权具有监督国家法律实施的功能与特点；第三，从宗旨上来看， 维护宪法和法律的正确适用是行使检察权的最终目的。

二、监察权与检察权的关系

监察权与检察权的关系涉及多个方面，这里只探讨二者之间的共同点和不同点以及二者之间的联系。

（一）监察权与检察权的相同点

监察权与检察权的共同点至少体现在以下几个方面：其一，具有独立的法律地位。 2018 年公布的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定，监察机关独立行使监察权。 据此，监察权与审判权、检察权均独立行使并受宪法保护。 其二， 具有相同的产生方式。监察委与检察院的产生方式相同，二者都是由本级人民代表大会产生并且每届任期都是五年。其三，具有相近的名称。 监察与检察名称相近，《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”）还将监察机关工作人员称为监察官， 该名称也与检察院的检察官相对应。 其四，具有类似的人员级别制度。 监察官与检察官一样实行分级制度。其五，具有相同的内部上下级关系。 检察机关与监察机关各自内部的上下级之间都是领导与被领导的关系。

（二）监察权与检察权的不同点

监察权与检察权的不同点也表现在多个方面。

一是适用对象与范围上的不同。《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称“《检察院组织法》”）第二十条规定，国家机关的行为是检察权的主要适用对象，适用范围主要是针对刑事侦查机关、监察调查机关所办理的刑事案件进行审查， 并对监狱、 看守所的执法活动是否合法进行监督， 也就是说，既包括对违法和道德失范行为的监督，也包括对违纪违规以及一般违法行为的监督， 同时还包括对职务犯罪行为和职务违法的调查等。

二是监督方式的不同。 根据《检察院组织法》第二十一条的规定， 检察权对于刑事侦查机关或者监察调查机关的违法行为主要是通过发出纠正意见书的形式来进行监督；对于人民法院的裁判违法行为，主要是通过抗诉的形式来进行监督； 对于行政机关的违法行为， 主要是通过发出检察建议的形式来进行监督[8]（6）。

三是与检察权中包含的依照法律规定对于有关刑事案件享有的侦查权相比较， 监察机关具有独立的职务犯罪调查权， 职务犯罪调查权是监察权独有的。国家监察体制改革以前的职务犯罪类案件，主要由2018 年修订以前的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑诉法》”）规定的，那时由检察机关主导， 公安机关必要时予以协助侦査。 监察权的独立，使得国家反腐职能更加集中有效。

四是监察权与检察权在立案程序上有所不同。根据《监察法》第三十八条规定，针对职务违法犯罪案件，监察机关在立案前增设了初核程序，也就是要对案件进行初步核实，这是启动监察资源的前提，避免了国家资源的滥用，而检察权的启动则无此规定。

（三）监察权与检察权互相配合、互相制约

《刑诉法》明文规定，检察院与公安机关、法院等机关在进行刑事诉讼时要互相配合、互相制约，没有涉及监察机关；《检察院组织法》也没有明文规定检察院与监察机关的这一关系，但《监察法》第四条第二、 三款明确规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。 监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。 ”

具体来讲， 互相配合主要体现在两个方面：其一，监察委员会启动调查程序、行使监察权对行使公权力的公职人员进行调查的过程中， 如认定其行为涉嫌职务犯罪，要将相关证据、案卷等材料移送到相关检察院进行审查，以决定是否提起公诉。 其二，检察院在依法对刑事侦查机关的侦查活动、 监察机关的调查活动、人民法院的审判活动、刑罚执行机关的执行活动等进行法律监督的过程中， 一旦发现行使公权力的公职人员有职务犯罪或者职务违法的问题线索时， 就应当及时将问题线索移交给监察机关处理。

而相互制约主要表现在以下几个方面：第一，在职在编的检察院工作人员属于公职人员和国家工作人员，根据《监察法》第十五条的规定，这些人员也受到监察权的监察与制约。第二，在监察委员会行使监察权尤其是调查权时，其具体措施有讯问、留置、搜查、查封、扣押等，这些措施关涉受调查公职人员的人身权利和财产权利， 其合法性应当受到检察权的监督与制约。

三、监察权与检察权的程序衔接

监察权与检察权的衔接主要体现在案件管辖的衔接、 调查职权的衔接以及人身强制措施的衔接等多个方面。

（一）案件管辖的程序衔接

管辖是法律针对性质、 层级以及地域不同的办案机关在办理案件时的职能分工和办案职权范围。监察权与检察权在案件管辖中的衔接主要涉及职能管辖、地域管辖和级别管辖的协调衔接，其中最重要的是职能管辖的程序衔接。例如，一犯罪嫌疑人既实施了故意杀人等重大刑事犯罪， 又实施了普通的贪污犯罪，如果以监察为主，一方面与监察机关职能不符，另一方面，在主导侦查方面也存在较大困难，因为查办杀人案件是公安机关的职能和长项， 一般说来是监察机关的短板。 这就需要对《监察法》第三十四条第二款中的“一般”进行明确解释，准确划出范围，具体明确职责。同时，建议相应修改2012 年发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》，以便与监察法的适用相协调[9]（4）。

（二）监察调查权的衔接

根据有关规定，侦查权由侦查机关行使，监察调查权由监察机关行使，虽然称谓不同，但是却有着诸多的关联以及相同的功能， 例如监察调查权由检察机关职务犯罪侦查权转变而来， 调查手段的运用与侦查手段大致相同，根据《监察法》的宏观规定，在操作性不强的时候， 监察调查权的行使也可以选择适用《刑诉法》的相关规定。例如，监察法中并没有直接规定辩护权的有关问题， 而辩护权的介入有利于程序正义的实现。 监察调查的案件性质具有特殊复杂性，案件对象具有特殊性，可借鉴或者适用《刑诉法》的规定， 赋予监察调查相对人以充分的辩护权和律师介入权。

（三）移送审查阶段的程序衔接

监察调查终结以后，符合移送条件的，案件要移送至人民检察院，从而进入刑事诉讼程序。这就不可避免地需要补充调查、 留置措施与强制措施之间的衔接。现行《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，对监察机关移送的案件可以退回补充调查， 对留置的嫌疑人可以先行拘留。 一旦决定对犯罪嫌疑人进行拘留，在退回补充调查的情形下，刑事强制措施要不要执行以及如何变更为留置措施，却未明确规定，这一立法断层极易造成同案不同办的尴尬现象。

从程序上讲，在案件监察调查终结以后，案件就要移送至检察机关，也就进入到审查起诉阶段，即使退回监察机关补充调查， 也并不意味着检察机关作出了不起诉的决定， 而是要补足证据进而决定是否提起公诉。 此外，在确有必要的时候，检察机关也可以补充侦查。 退回补充侦查虽然是检察机关法律监督权的体现， 监察机关的补充调查权与检察机关的补充侦查权可以并行不悖。因此，关于检察机关是自行进行补充侦查还是退回监察机关进行补充调查，既要考虑先后顺位，也要细化确有必要的标准[10]（8）。

（四）与检察机关法律监督权的衔接

监察权以调查为核心，检察权以监督为核心，虽然二者都具有法律监督的属性， 但其要义内涵还是有巨大区别的：监察权主要是主体层面的监督，检察权主要是事务层面的监督。也就是说，检察机关的工作人员要受到前者的监督， 监察机关监督违法犯罪主体活动的过程也要受到检察机关的监督。 监察调查权的指向对象往往不同于职务违法犯罪以外的一般犯罪嫌疑人， 他们拥有国家公职人员的身份， 其学历、心理素质、法律常识以及反调查意识与能力可能更强，言词证据还相对易取，实物证据相对难得。 囿于监察活动办案期限的限制，被调查人员的人身权益遭受侵害的可能性大为增加，维护程序正义的难度会更高。

职务犯罪侦查权的抽离导致检察权的相应调整，法律监督权也被赋予了民事、行政公益诉讼等新的时代内涵。 此种情形下，为了避免监察权陷入“监察中心主义”的漩涡，监察调查权的行使过程相当于刑事诉讼程序中的立案与侦查阶段的行为， 在此情形下，应当借鉴《刑诉法》关于监察机关对侦查阶段侦查人员的违法侦查行为进行监督的有关规定，参照适用于监察调查活动之中。