高标准农田“非粮化”问题原因分析及解决措施

文/杨珊（创辉达设计股份有限公司）

粮食安全是经济社会稳定运转的坚实基础，亦是维护国家长治久安的重要保障。耕地作为粮食生产的重要载体，其利用方式变化将直接决定粮食生产能力，并深刻影响国家粮食安全格局。伴随着城镇化的快速发展，农户作为耕地利用的行为主体，其利用方式随之转型。一方面在比较利益的驱动下，农民放弃了传统的种粮行为而更倾向于种植收益更高的经济作物。

另一方面，乡村振兴战略的全面推进使得工商资本大量下乡，由此而衍生出的新型农业经营主体亦多采用“非粮化”的耕地利用方式。耕地利用主体行为方式的长期变化势必会引发中国粮食供应的短缺与失衡，进而威胁国家的粮食安全、国民经济的健康发展乃至社会的稳定。为此，科学认知耕地“非粮化”现象，深入剖析耕地“非粮化”的原因并探讨其有效治理策略对确保新时期国家粮食安全具有重要的现实意义。

一、耕地“非粮化”研究必要性

耕地“非粮化”是指本应用于种植粮食作物的土地不再用来种植粮食作物，而是种植其他经济效益高的经济作物，或改变耕地用途，把耕地转为观光用地、建设用地，或不种植任何作物直接撂荒，即耕地的功能不再是用于粮食生产，而是改作他用。耕地“非粮化”的典型表现是粮食作物生产亩数下降，农田被构筑物或者经济作物占用。

农田也是粮食种植的基础，是农业经济建设与农业现代化发展的核心要素，同时是我国粮食安全的重要保障，此外还是人们不可缺少的自然空间、生活空间。为此，耕地保护事关农村居民的切身权益，事关自然环境保护，事关社会的长效发展与经济的平稳增长，事关国家的安定、社会的繁荣。

但是随着农业经济的不断发展，耕地“非粮化”现象开始形成并不断扩大，一定程度上耕地“非粮化”不仅会危及国家的粮食安全，还可能会对我国的社会稳定造成影响，因此，防止耕地“非粮化”工作势在必行。

二、我国农田耕地“非粮化”现状

耕地资源是稀缺的资源，是进行粮食生产的基本要素。近年来，我国耕地“非粮化”现象越来越严重，我国耕地“非粮化”呈现逐步扩大的趋势。

（一）耕地撂荒现象严重

随着社会发展，农村劳动力大量涌入城市，并留在城市工作和生活，留在农村的老人和儿童耕作能力有限，只能小面积种植；由于劳动力短缺，也有很多家庭选择不耕作，很多耕地被撂荒，例如路边、房子旁边交通便利的耕地无人耕种。近年来，农村撂荒的耕地规模越来越多，耕地被荒废的现象越来越严重。

（二）种植其他经济作物

随着农村劳动力流失，越来越多的耕地无人种植，为了提高土地使用效率，增加农民收入，土地流转制度随之出现，一些大型企业和经济组织参与土地流转后，要负担租金、成本，大多数会选择种植收益高的作物，或者改变耕地使用方式，在耕地上开展养殖业，例如挖塘养鱼、养蛙、养猪等。特别是在市郊位置的耕地，基本都用来种植花卉、油料作物、蔬菜、瓜类等，耕地“非粮化”的趋势愈加明显。

（三）耕地改为建筑用地

当前农村有很多新楼房，大部分是建在耕地上。村民外出务工，收入提高，便会在家乡扩建房屋，很多粮田被用作宅基地，而且这部分住房面积较大，仅建造房屋就占用了很大面积的良田。

三、当前我国高标准农田耕地“非粮化”问题产生的原因

（一）粮食种植经济效益低

当前，在不少农户看来，种植粮食所获得的收入大幅低于种植其他类型的农作物，农业生产所获得的收入大幅低于进城打工获得的收入，而且随着粮食生产中种子、化肥、农药、人力、机器费用的持续增多，粮食种植成本逐渐增高，使得农户种植粮食的积极性不断下降。种植其他农作物费用尽管也不低，然而获得的收入也比较可观。对于纳入高标准农田区域的农村专业合作社等农业运营方，为确保自身的经济收入，在租金等费用持续增高的状况下，也会根据市场需求转而种植经济效益高的非粮作物。

（二）种粮补贴政策不完善

在当前的补贴政策中，不论耕种与否、种植亩数多少，都依照土地承包协议上的亩数加以补助，致使种植粮食作物得到的补贴，不种植的也同样获得补贴，此种“平均式”的补贴政策无法激发农民种植粮食作物的主动性。同时，在高标准农田规模化土地流转中，转出方虽然转出了土地，然而依旧能够得到政府的粮食补助。从事种植活动的农业生产主体无法得到种粮补贴，致使政府的种粮补贴政策无法发挥激励农业生产主体重量积极性的作用。

（三）土地流转制度不完善

造成耕地“非粮化”的原因很多，土地流转制度不完善是其中一个重要因素。近年来，随着土地流转进程加快，土地流转的规模不断扩大。在制定土地流转制度时没有规定经营作物的种类，没有相关制度明确指出不能种植非粮食作物及对土层有破坏作用的作物，或者改变耕地的使用方式，经营者在选择经营作物时会选择经济效益高的作物，或者将耕地改为鱼塘、养蛙池等，使耕地“非粮化”现象日益严重。

四、耕地“非粮化”给农村经济发展带来的隐患

（一）对农村耕地的影响

耕地“非粮化”改变了耕地的使用方式，短时间内或许不会对耕地造成太大影响，土壤的成分也不会有太大变化。但如若长期改变耕地的使用方式，改做鱼塘、蛙池等，农民为获取高经济收益，过度使用农药和化肥增强土壤肥力，必然会改变耕地耕作层的成分，土壤遭受破坏之后，可能不再适合种植粮食作物。此外，在土壤各种微量元素成分改变之后，基本不可能恢复到原来的状态，这种改变是不可逆的。耕地是稀缺资源，是不可再生资源，如果被破坏，将很难修复。

（二）对农村未来经济发展的影响

目前，很多村民依靠耕地“非粮化”获得了收益，实现了收入增长，生活水平也有了很大提高，但是持续几年之后，耕作层会被破坏，适宜种植粮食作物的耕地面积会越来越少，农民没有了生产的载体，也会影响农民未来的生产和生活。如果耕地大面积减少，农民没有可以用来生产的资源，就会向外流动，农村劳动力将会继续减少，大量老人、妇女和儿童留守在农村，这会给农村老人养老、儿童成长教育带来巨大的挑战，影响农村经济社会健康发展，这与我国乡村振兴的目标背道而驰。

五、解决高标准农田耕地“非粮化”问题有效措施

（一）加强宣传学习，强化粮食安全意识

确保粮食供应、保障粮食安全是各地区应共同承担的责任，耕地“非粮化”的治理也需要各地区协同应对。村干部与乡镇公务人员是我国耕地保护有关法制规章的落实者，其对粮食安全重要性的认知对于政策的落实程度有很大影响。为此，应当深化基层领导与公务人员的粮食安全理念，从源头上控制耕地“非粮化”的发展态势。可借助互联网、新媒体等多元化平台，组织报告会、座谈会等多种类型的活动，增大对基层工作者的宣传力度，让其对粮食安全有科学的认识，意识到耕地“非粮化”会造成重大不良后果，避免高标准农田等耕地继续“非粮化”。

（二）确定耕地“非粮化”的区域

耕地“非粮化”是社会发展的产物，随着经济发展，人们的膳食结构和生活方式发生改变，耕地“非粮化”所种植的经济作物迎合了人们的需求，是新常态下人们生活的选择趋势，而且耕地“非粮化”在一定程度上提高了耕地的使用效率，可提高种植者的经济收入，因而耕地“非粮化”短期内对经济发展和人们生活水平提高是有益的。从这个角度出发，可以把能够“非粮化”的耕地划定在稍远的撂荒耕地，这些耕地只是离集市路程稍远一些，但是如今农村交通便利，使用交通工具耗时较少，还能为远离集市的村民提供更多工作岗位。这样既能保障粮食种植面积，又可以通过耕地“非粮化”更好地促进乡村产业丰富起来，提高农村经济收益，吸引农村劳动力回流，发展乡村文化，促进农村治理发展，实现乡村振兴。

（三）增加种粮补贴，提高农民积极性

增加种粮补贴，一方面，适度提高粮食收购价格，首先，要完善粮食储备制度，使粮食价格在基本稳定的基础上有预期的实现增长。其次，要出台与本地经济发展相协调的最低粮食收购价格，避免粮贱伤农，避免因为粮食价格波动大给农民收入造成损失。

另一方面，适度增加种粮大户的补贴力度。随着农村土地流转兴起，其流转趋势也逐步明朗，一部分种粮大户日渐形成。土地流转使得土地向少数种粮大户手中集中，这部分种粮大户对防止耕地“非粮化”工作具有重要积极影响。适度增加种粮大户的补贴力度，首先，对种粮大户进行农资补贴，比如对种子、化肥及农机具进行补贴，一定程度上减少种粮支出。其次，要按照“谁种粮、谁收益”的原则，在对种粮大户进行审核确定的基础上，依照其真实的粮食种植亩数发放粮食补助以提升粮食种植大户种植粮食作物的主观能动性。

六、结束语

综上所述，对于我国而言，粮食安全是永远重要的问题，加上我国人口数量多、人均土地面积少，促使研究人员不断增大对农田“非粮化”的探究力度。对于耕地“非粮化”问题，应重点探究耕地“非粮化”未来的发展趋势且对其加以动态监控，合理判断国内农田“非粮化”的发展趋势，从而提出更科学的应对举措。增大对各地区农田“非粮化”问题的探究力度，尤其是产粮大省，精准掌握“非粮化”的具体情况，确保我国粮食安全不受威胁。