乡村公共法律服务体系建设的价值、困境与优化——基于社会治理视角

王亚丰，黄春蕾

（1.山东大学 政治学与公共管理学院，山东 青岛 266200；2.山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100）

乡村法治建设一直是全面推进依法治国的重点和难点，兴起于20世纪末的“送法下乡”活动，体现了国家想要借助法律规则下乡与司法程序下乡塑造乡村地区法治秩序的美好愿望。进入新世纪，随着乡村社会结构和生活秩序的转变，基于人情关系的传统纠纷化解机制难以有效应对日趋多样、复杂的民间纠纷，法律手段逐渐成为民众维护自身权益的重要选择。令人遗憾的是“送法下乡”活动并未与乡村民众日益增长的法律服务需求良好对接。其根源在于传统“送法下乡”活动的最终目标是将法治嵌入乡村，在形式上体现为自上而下的国家推进，忽视了乡村现实环境与民众现实需要。在这一背景下，为了更好地满足乡村民众的法律服务需求，一些地方开始了公共法律体系建设的实践探索。例如，2011年江苏省率先提出构建覆盖城乡的公共法律服务体系，2013年浙江省司法厅出台了《关于推进城乡基本公共法律服务体系建设的指导意见》。在考察地方实践的基础上，司法部在2014年发布了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》（下称《意见》），正式在全国范围内提出了建设公共法律服务体系的重要目标。同年，党的十八届四中全会从全面依法治国的战略高度，明确了公共法律服务体系对于法治建设和社会治理的现实意义与重要价值。这就意味着，乡村公共法律服务体系建设既要注重法律服务的供给，还要在乡村法治建设与乡村治理方面彰显重要价值。

一、文献回顾与分析视角的提出

（一）文献回顾：乡村公共法律服务体系的起源与发展

受政治、经济、历史、文化等复杂因素影响，市场化的法律服务主要集中在城市和发达地区，而乡村和偏远落后地区的法律服务一开始便主要依靠政府提供，具有公共性［1］。乡镇法律服务所、司法所等传统“送法下乡”主体提供的公益性法律服务在一定程度上满足了基层民众的需求，但在服务的效率、质量以及服务的普及率、多样性等方面仍需改进［2］。2006年发布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将“基本公共服务体系更加完备”纳入构建社会主义和谐社会的九大目标。鉴于乡村法律服务存在的突出问题以及城、乡法律服务之间存在的明显差距，开始有学者提出构建乡村法律服务体系的设想，以完善乡村的法律服务资源结构［3］。

2014年，司法部《意见》正式提出要构建覆盖城乡的公共法律服务体系，并将公共法律服务体系的具体内涵明确界定为，由司法行政机关统筹、社会力量参与，向民众提供法律援助、人民调解、法律咨询、法治宣传教育等公共服务的各项规章制度、运行机制、政策措施等组成的有机系统。《意见》出台以来，学术界对相关议题进行了积极探索，研究的深度和广度明显提高，对公共法律服务体系和乡村公共法律服务体系建设形成了更为深刻的理论与实践认知。首先，在理论分析层面，学者们对公共法律服务体系的理论基础、内涵特征以及分类框架等作了进一步的探讨。例如，徐尚昆结合行为科学和新制度经济学的研究成果论证了公共法律服务体系建设的逻辑前提、作用机制和动力机制等［4］，为公共法律服务体系配套体制机制的建立健全提供了科学的理论指导。其次，随着乡村公共法律服务体系建设实践在全国范围内的展开，对实践过程的考察与反思成为学者们研究的重点。针对体系建设过程中的供给主体力量薄弱、服务资源短缺等困境与障碍，学者们从信息技术的运用、供给机制的创新、供给方式的市场化等角度提出了完善措施［5-7］。这些建议也得到了实践领域的充分回应，如江苏太仓借助人工智能系统推出“无人律所”、厦门海沧采用政府购买模式为村（社区）配备法律顾问等。最后，由于内容上的法律属性，公共法律服务体系也逐渐引起了法学学者的关切，从研究借助“政府角色”的行政立法来促进公共法律服务体系建设，到关注发挥法律裁判文书充分说理的公共法律服务功能等［8-9］，有效拓展了乡村公共法律服务体系建设的研究范畴和实践路径。

然而，由于公共法律服务体系正式提出的时间较短，有关的文献数量还不够丰富（1），而且在研究内容和研究视角方面存在局限。研究内容方面，在学者集中关注的体系建设困境和对策领域，重复性较高且缺少对问题产生根源的深入分析。研究视角方面，即使法学视角下的研究逐渐丰富，也并未改变现有文献大多“就实践而论实践”、理论视角匮乏的窘况。总之，已有成果还存在理论性研究不强、实务性研究不深等缺陷，亟须基于多元的理论视角和学术取向对乡村公共法律服务体系相关议题进行广泛而深入的探讨。

（二）社会治理的理论内涵及其与乡村公共法律服务体系建设的逻辑关联

20世纪90年代，在对社会资源配置中政府、市场“双重失灵”的反思中，西方学者提出了“治理”的概念。俞可平教授在梳理西方政治学界主流观点的基础上，提出了治理的两大核心特征——主体的多样性与过程的互动性［16］。治理的兴起回应了政府在满足公共需要时的低效，其目的是使公众享受更多更好的公共服务和产品，“社会治理”正是把治理理念引入社会管理模式的改革之中所提出的理论体系。十八届三中全会提出要“加快形成科学有效的社会治理体制”，社会治理概念在中央文件中正式提出。之后，学者们围绕社会治理展开了热烈讨论。虽然学者们对社会治理的具体概念莫衷一是，但总体而言都强调了社会治理主体的多元化、过程的互动性，以人民为中心，坚持依法治理的原则，以构建和谐社会、促进社会公平正义、增进人民福祉为最终目标等核心内涵［11-12］。鉴于社会治理强大的理论包容性和突出的时代意义，与社会治理相关的研究已经涉及中国社会发展建设的方方面面。

乡村公共法律服务体系作为传统“送法下乡”活动在新时代背景下的改造升级，其政策构造本身就与社会治理的理念追求相契合：从以不定期普法宣传、法律咨询为主要内容的“送法下乡”活动到建设覆盖城乡的公共法律服务体系，法律服务的供给方式从碎片化转向系统化，反映以人为本、以服务为核心的治理价值取向和整体性治理的模式选择；从政府全面负责到积极引入社会力量参与，公共法律服务的供给主体从单一转向多元，反映了政府与社会协同互动的治理形态。可以说，乡村公共法律服务体系建设是在社会治理理论框架下提出、在我国社会管理体制改革的伟大进程中展开的，社会治理理念与模式的选择及其贯彻落实的情况，直接决定了乡村公共法律服务体系建设的实践样态和成效。基于此，从社会治理视角出发，对乡村公共法律服务体系的多重价值、现实困境及优化路径进行分析，具有显著的理论与实践意义。

二、乡村公共法律服务体系建设的多重社会治理价值

实现社会公平正义是乡村治理的现实要求，加强法治建设是乡村治理的重要保障。构建覆盖城乡的公共法律服务体系能够保障村民获取法律服务的基本权利，促进社会公平。作为乡村法治建设的核心举措，该体系在提升村民法治意识、改善乡村法治环境方面具有显著价值。此外，治理有效是乡村振兴的基础，乡村公共法律服务体系建设为乡村经济社会发展“保驾护航”，凸显了乡村治理助力乡村振兴、满足村民对美好生活向往的价值旨归。

（一）保障乡村民众基本权利，实现社会公平正义

如何为占中国人口绝大多数的农民提供公共服务，是我国社会治理需要解决的重大问题。随着乡村社会的转型，乡村主体间的矛盾纠纷在内容与性质上发生了变化，伦理导向的生活性纠纷转向利益导向的经济性纠纷，法律手段在纠纷预防与解决中扮演着日益重要的角色。一方面，由于以律师为主要服务主体的市场化法律服务集中在城市，相比城市居民，乡村民众在获取法律服务方面处于明显的劣势地位；另一方面，由于乡村秩序并未实现高度法治化，“法律失灵”现象比较突出（2），导致法律手段不仅不能增强民众的公平获得感，还冲击了原有依靠礼治秩序维持的公平环境。基于对现实情况的考量，国家将法律服务纳入基本公共服务的范畴之中。

作为基本公共服务体系的重要组成部分，乡村公共法律服务体系建设的不断推进和完善，首先能够有效引导法律资源向基层转移，丰富乡村法律服务产品，降低法律服务成本，有效保障乡村民众获取基本法律服务的权利，促进城乡基本公共服务的均等化。其次，实体、热线、网络三大服务平台的建设能够帮助民众更加便捷高效地利用法律工具、法治途径维护自身权益，避免在遇到诸如交通事故、工伤认定、拆迁补偿、邻里矛盾等纠纷场景时因陷入弱势地位而遭受不公平对待。最后，从长远来看，乡村公共法律服务体系的建设能够疏通民间纠纷的多元化解渠道，推进法律手段和传统纠纷处理方式的融合，切实有效地实现并维护基层社会的公平正义。

（二）推进乡村法治建设，提升乡村治理现代化水平

法治是现代化社会必须具备的要素之一，一个法制健全的社会在带给人们良好秩序的同时，也因公平正义得到维护而增强了人们的安全感，而法治落后一直是我国乡村治理的短板。党的十九大提出，建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，要加强农村基层治理工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。传统乡村社会的治理，以乡贤乡绅为治理主体，以乡规民约为治理的规范依据，以安居乐业为治理目标，与现代法治理念存在着很难调和的冲突。乡村治理尤其是乡村法治建设一直是我国社会治理的重点和难点。“法治的理想必须落到具体的制度和技术层面”［13］，努力建设覆盖城乡、高效便捷、均等普惠的公共法律服务体系是乡村法治建设的重要内容，该体系的推进有助于乡村治理体系和治理能力现代化水平的提升。

具体而言，作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，乡村公共法律服务体系中的村（社区）法律顾问、法律援助、人民调解、律师调解等内容，在满足民众法律服务需求、预防与化解乡村纠纷的同时，可以潜移默化提升乡村民众的法治意识和使用法律维权的能力，进而为法治乡村建设夯实群众基础。而法治宣传教育、法治文化设施建设与法治文化作品推广等活动的开展，可以在乡村地区营造良好的法治氛围，为乡村治理提供良好的社会环境。另外，加快建设乡村公共法律服务体系在防范和化解乡村社会治理风险过程中发挥着不可替代的作用［14］。通过法律服务内容的数据统计分析，对民众法律服务需求发展趋势进行预测，可以有效评估社会矛盾风险，及时预测预警，提前防控化解重大矛盾风险。

（三）服务乡村经济社会发展，助力乡村振兴

乡村治理是社会治理的关键场域，也是新时代实施乡村振兴战略的重要基石。2018年中央一号文件在贯彻党的十九大精神基础上，对乡村振兴战略进行了全面部署，明确提出了“构建乡村治理新体系”的重点任务。从社会主义新农村建设所追求的“管理民主”到现阶段的“治理有效”，乡村振兴战略赋予了乡村治理新的时代内涵，满足乡村振兴的要求和农民群众的美好生活需求成为乡村治理的核心要义。乡村公共法律服务体系建设通过整合法律服务资源，为乡村经济社会发展“保驾护航”，正是乡村治理价值旨归的恰当表达。

乡村的改革、发展与稳定必须综合运用多种手段予以保障和促进，“法律的明确性、权威性和稳定性等使得法律手段具有其他手段无法比拟的优越性。”［15］以构建法治乡村为最终目标的乡村公共法律服务体系建设，正是运用法律手段促进乡村发展建设的重要途径，能够在促进产业兴旺、塑造文明乡风与引进人才三个方面服务乡村经济社会的发展，助力乡村振兴。第一，产业兴旺是乡村振兴的重点内容。乡村公共法律服务体系建设能够塑造良好的营商环境，有助于乡镇企业招商引资和农业合作社、农村集体企业等乡村经营主体的市场化运作。第二，乡风文明是乡村振兴的文化基础，开展形式多样的乡村法治文化活动能够对传统乡土风俗进行改良与丰富，促进新时代乡风文明的形成。第三，人才支持是乡村振兴的关键动力。“基本公共服务均等化状况已成为人们择业时首先考虑的重要因素”［16］，法律服务已经成为一种重要的基本公共服务类型，完善的法律服务体系能够提升乡村公共服务水平，吸引更多的人才参与乡村发展建设。

三、现阶段乡村公共法律服务体系建设的多维困境

在党和国家一系列方针政策的指引推进下，我国公共法律服务体系建设取得了显著成效。根据司法部公布的数据，我国村（社区）法律顾问制度取得了突出成绩，截至2020年1月，全国65万个村（社区）配备法律顾问，覆盖率达到99.9%［17］。整体工作的稳步推进，尤其是服务网络与平台的日臻完善，带动了乡村法律服务供给水平的提升。然而，乡村公共法律服务体系的使命不仅仅在于服务的供给，更在于社会治理功能的实现。从推进乡村社会治理、彰显多重价值的角度审视，现阶段的乡村公共法律服务体系建设在实践中还面临着多维困境。

（一）环境困境：“半熟人社会”将公共法律服务限制在乡村治理外围

乡村公共法律服务体系建设所处的社会环境，是从“熟人社会”向法治社会转变过程中的一个中间状态——“半熟人社会”（3）。半熟人社会环境下，乡村地区依靠人情关系、风土习俗维持的内生秩序被逐渐打破，但依据契约关系、法律规范运作的法治秩序未有效建立，乡村地区的行动规则呈现破碎局面。民众的传统礼治思维与现代法治思维还存在脱节，乡土风俗习惯与法律法规仍会发生冲突。在这样的情境之中，乡村民众知悉法律的权威，但对法律的有效性、实用性持怀疑态度，民众害怕与公家打交道，害怕与法律打交道的心理状态也没有完全改变。一些敢于突破常规、利用法律维护权益的人，通常也是在使用传统手段不能达到目的之后，才被迫选择法律手段。可以看出，“半熟人社会”环境下，法治因无法充分满足乡村治理的现实需要，还处于乡村社会治理的“外围”，没有充分融入乡村治理的内部流程。

乡村公共法律服务体系建设作为法治建设的重要内容，也因此遭到了严重的阻碍。最直接的体现是，乡村民众被动选择法律手段的行为取向导致了乡村公共法律服务体系的“悬浮”状态。这种悬浮是指实质意义上的悬浮，根据官方数据，在形式上虽然我国公共法律服务平台的设置已经实现了省、市、县、乡、村五级全覆盖，但是在实际运行中，该服务体系未真正嵌入乡村，民众对乡村公共法律服务的知悉与认可程度较低。张焕彬2019年在昆明市的调研结果显示，有76%的民众想要通过法律途径解决纠纷，但只有38%的民众知道公共法律服务（法律援助）和“12348”法律服务热线，其中还有超过一半的民众认为公共法律服务平台发挥作用一般或没有发挥作用［18］。笔者通过走访也了解到，虽然很多村庄在名义上都设置了法律顾问工作室，但实际上一个法律顾问同时负责几个村子，并不会常驻在某个村子当中，而且很少有民众会找法律顾问咨询问题。

（二）制度困境：互动机制缺失导致多元主体协同难以实现

多元主体协同是社会治理的重要特征，它要求政府、市场、社会共同参与到社会治理的过程之中，在共同的价值追求基础上协调合作，提高治理效能［19］。作为“送法下乡”活动在治理转型背景下的改造升级，乡村公共法律服务体系多重价值的彰显离不开社会组织、乡村民众等的广泛参与和有效协同。乡村公共法律服务体系的建设与运作需要完善的制度保障，当前制度系统中的互动机制缺失使该体系的主导者——政府陷入了“自说自话”“自顾不暇”的境地，多元协同无法顺利实现。

首先，政府与社会组织间的合作互动机制缺失，导致多元服务主体无法形成合力。虽然有关公共法律服务体系建设的一系列政策文件非常重视引入社会力量的参与，实践中也有许多高校法律援助中心、律师事务所自发下乡开展普法宣传、法律咨询等服务活动，但由于缺少正式的互动机制，政府难以有效采纳社会主体的有关政策建议，传统的独断决策模式未明显改变。社会主体也无法获取政府的引导与支持，在提供公益性法律服务时，呈现零散化、低效化的状态。

其次，政府与民众之间缺少互动机制，造成乡村公共法律服务推广不力、供需失衡。服务主体与乡村民众间的互动也是一个双向过程，服务主体向民众宣传公共法律服务的内容、形式、要求等信息，民众向服务主体表达对公共法律服务的需求、建议等内容。乡村民众信息闭塞，知识水平较低，而法律服务是一种新兴的、专业度较高的公共服务，必须进行大力的宣传与推广，才能使民众充分了解，为其寻求服务奠定基础。乡村与城市之间、不同地区的乡村之间在社会环境、风土习俗方面的巨大差异，决定了乡村民众对公共法律服务有着独特的需求，服务主体需要进行充分的调查与把握。然而现阶段，由于服务主体与乡村民众之间的互动机制还未普遍建立，民众不了解公共法律服务各项信息的情况依旧突出，致使民众寻求法律服务的意愿不高。同时，服务主体提供的法律服务在内容与形式上呈现同质化的困境，进一步降低了民众的参与主动性。

（三）主体困境：社会组织与政府行为“失范”制约了法律服务效率

服务主体的行动能力和行动状态对公共法律服务体系的实践成效具有重要影响，当前乡村公共法律服务体系在实践层面的一个重要困境就是服务主体的一系列行为存在明显“失范”。

首先，社会主体的行为失范主要是指乡村地区法律服务组织的角色认知偏差和服务能力不足，难以真正承担起持续性、专业性的公共法律服务供给任务。按照治理理论的观点，法律服务组织在乡村公共法律服务中应该作为沟通政府与社会间的桥梁［20］，但实践中社会组织更多的是将自己视为政府的依附者（如人民调解组织），抑或是与政府毫无关系的独立存在（如高校法律援助中心），无法有效促进政府与社会之间的交流。再加上乡村地区法律服务组织数量稀少且规模较小，社会主体在乡村公共法律服务方面并未发挥显著的作用。

其次，作为乡村公共法律服务体系建设的主导者，基层政府的行为失范表现为消极被动的行动逻辑和选择性治理方式，严重限制了乡村公共法律服务体系服务效率与治理功能的提升。具体而言，主要包括以下三个方面：第一，基层法律服务所和司法所是乡镇一级公共法律服务中心的责任主体，它们与其他政府部门相同，按照消极被动的形式开展服务工作，这与公共法律服务体系治理功能发挥的主动性诉求相悖。第二，在治理对象的选择上，基层政府普遍遵循“锦上添花”的治理逻辑，即倾向于扶持有一定法律服务基础的地方进一步完善公共法律服务体系，将它们打造为拿得出手的“典型示范区”。而对于那些法治环境较差、法律服务工作落后的地区，基层政府仅仅进行一些形式性的支持。第三，在工作的内容上，乡镇政府为了更好地产出政绩，往往聚焦于服务资源的投入，例如法律服务人员的增加、服务站点的扩充、服务时间的延长等，而很少关注法律服务的效能，导致乡村公共法律服务“事倍功半”，资源浪费现象突出。

四、社会治理创新背景下乡村公共法律服务体系建设的优化路径

（一）融入环境：激活乡村内生力量，促进“三治”真正结合

社会治理创新“适应性重构”的内涵表明，社会治理是一个根据实际环境不断决策、执行的“对症下药”的过程。“半熟人社会”环境下，国家法治与民间传统文化存在断裂与冲突，单一法治无法满足乡村治理的现实需求，径直输入的公共法律服务因此难以获取村民的认可与参与。在这种背景下，公共法律服务体系建设必须依据乡村社会环境的特征作出适应性调整，以消解乡村社会的排斥与乡村民众的质疑。可行的方案是借助乡村内生力量搭建公共法律服务体系与乡村社会的有效连接点，为法律服务进入乡村开辟通道。同时，该方案能够促进现代法治与乡村传统礼治（德治）、村民自治的有机结合，调和现代法治与乡村社会的矛盾与冲突，进而为乡村公共法律服务体系真正嵌入乡村内部治理流程创造条件。

以“新讼师”为例，他们既熟悉乡村的村规民约和风土习俗，也清楚法律的规定和诉讼的程序，扮演着连接法治规范和乡土社会的中介角色［21］。相比于职业律师和专业的法律服务工作者，“新讼师”因贴近乡村民众生活、具备丰富的地方性知识，更容易满足民众在纠纷处理中的多样化需求，进而得到乡村民众的欢迎与信任。因此，通过有效的引导和培训措施将“新讼师”转化为乡村的“法治带头人”“法律明白人”等基层公共法律服务工作者，依靠他们向村民普及、推广本土化公共法律服务，可以在一定程度上拓宽乡村公共法律服务的传播路径，提高法律服务的民众接受度与参与度，打破公共法律服务停留在乡村治理外围的局面。制度层面上，将以“新讼师”“新乡贤”为代表的乡村内生力量纳入乡村公共法律服务体系，这也恰好契合了乡村自治的要求。此外，通过对这些源自乡村内部的本土法律服务工作者开展思想政治和道德规范的培训学习，来提高他们在乡村民众间的道德教化能力，能够在推行法治建设的同时兼顾德治推广，促使法治与德治共同发挥社会治理功能，实现乡村治理中自治、法治与德治的真正结合。

（二）完善制度：构建良性互动机制，形成公共法律服务共同体

社会治理创新理念是针对“统治行政”下社会发展僵化、活力不足等问题而提出的，其最终目标是打造共建共治共享的社会治理格局。就乡村公共法律服务体系而言，政府、民众和法律服务组织的协力参与和充分互动是提升乡村公共法律服务质量且充分彰显其治理功能的重要前提。因此，在制度构想层面，政府是法律服务制度方案的制定者和实践的主导者、居民是受益者和反馈者、法律服务组织是服务或产品的供给者和政民沟通的粘合剂［22］，三者良性互动，形成法律服务共同体，保障乡村公共法律服务体系的健康有序运转。

针对前述制度系统中互动机制缺失的现实问题，需要从以下两个方面做出努力：第一，营造共同愿景、明确职责划分，创设“和而不同”的服务情境。一个明晰的共同愿景，才能孕育一个蓬勃向上、创新发展的法律服务共同体，而政府、法律服务组织与民众扮演好自己的角色是法律服务共同体的基本要求，也是其高效提供法律服务的重要前提。通过社区、法律服务组织与政府签订三方协议的形式，确立共同的努力方向与目标，并对各主体的权利与义务进行划分，保证法律服务过程中各主体形成合力。第二，打造互动空间、拓展互动形式，提高共同体行动效率。平等民主的互动空间和丰富多样的互动形式能够促进主体之间的沟通交流，激发法律服务共同体的活力。实体层面可以依托乡镇公共法律服务中心建立互动平台，为服务方案制定、服务项目开展、服务产品创新等提供互动空间；网络层面可以借助微信群、小程序、手机APP等搭建公共法律服务线上社区，实现法律服务组织、政府法律服务的实时开展与推广和民众意见与诉求的实时表达。

（三）强化主体：加强政策引导与激励，提升服务主体法律服务的意愿与能力

社会治理创新不仅需要决策者的精心安排，更要彰显行动者的智慧。尤其是公共服务领域，服务主体的服务意愿和能力往往对公共服务的成效产生决定性影响。乡村公共法律服务供给中，基层政府与法律服务组织行为失范的核心表现就是其服务意愿和能力不足，亟须通过引导与激励政策加以改进。

就法律服务组织而言，政策环境中的不利因素对其提供公共法律服务产生了明显的阻碍。一方面，政治法律类社会组织的严格登记条件与程序，使得绝大多数“草根”法律服务组织因难以找到业务主管单位而无法获取合法性身份［23］，进而导致其游离于政府主导的公共法律服务体系之外。另一方面，与政府关系密切并获得合法性身份的法律服务组织，往往被冠以“官方”组织的头衔，由主管单位进行严格管理，成为政府的附庸，缺乏独立开展法律服务的能力。因此，政府应出台开放包容的政策，为法律服务组织参与公共法律服务创造政策环境、提供生存与发展资源。具体措施可以包括：放宽法律服务组织合法性认证的门槛；赋予法律服务组织更多的政策话语权与行动自主权；为提升法律服务组织能力提供物资、人力方面的支持，等等。上级党委、政府及其职能部门的政策偏好会对下级政府创新行动的注意力分配、资源投入和行动策略产生直接影响［24］，上级政府实施有效的引导与激励政策是改进基层政府法律服务行为的可行路径。第一，要将公共法律服务体系建设情况纳入基层党委、政府和有关领导干部的政绩考核体系，推动各级党委、政府高度重视公共法律服务体系建设工作［37］。第二，出台普惠性的公共法律服务实施方案，扭转基层政府“锦上添花”的行政逻辑，注重扶持法治水平落后地区的法律服务工作，促进乡村地区公共法律服务工作的全面发展。第三，建立以民众满意度为核心的评估体系，促使基层政府从聚焦法律服务的“数据生产”转向服务质量的提升。

乡村公共法律服务体系因其在政策构造上融入社会治理的核心理念而具有强大的生命力和适应性，能够在满足乡村民众多样化法律服务需求的同时，改善乡村地区的法治水平、提升乡村治理的效能，为乡村振兴战略助力。然而，法治乡村目标的实现不是“一蹴而就”的，乡村公共法律服务体系的建设与运行虽然可以迅速提升乡村公共法律服务的供给水平，但要将法律规则真正嵌入到乡村治理的内部流程之中，需要经历一个相对漫长的“破茧成蝶”历程。鉴于乡村地区“半熟人社会”的现实环境，法治赖以实现的社会基础——市民社会并未形成，思考如何建构并贯彻落实符合乡村发展建设需要的法律体系与法治体系，是法学与公共管理学领域都应重点关注的课题。

注 释

（1）笔者以“乡村公共法律服务”和“农村公共法律服务”为主题，在中国知网进行检索，共得论文93篇。其中，核心期刊论文仅16篇，这与实践中乡村公共法律服务突出的供需矛盾和实践困境不相符。

（2）“法律失灵”是指由于社会环境、政治因素、文化差异等造成的法律在特定条件下不能实施或者实施效果偏离预期的现象。

（3）“半熟人社会”的概念由贺雪峰在2000年发表的《论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角》一文中提出，指由多个自然村组成的行政村中熟人关系与非熟人关系并存的社会结构。2013年其在《新乡土中国》一书中明确了“半熟人社会”的三个重要特征：社会异质性增加、地方性共识丧失、村民主体感丧失。