我国农村集体土地承包经营权流转方式探析

文/范媛媛,司宁（郑州信息工程职业学院）

一、引言

党的十九大以来，党和国家要加快新农村的建设，就要解决好农村土地问题，土地是我国老百姓几千年来赖以生存的保障，是财富之母。要想土地生产资料归农民所有，关键是要解决好我国集体土地承包经营权流转的局限性。自中华人民共和国成立以来，我国对土地的经营权进行过两次大的改革，一次是1958-1978年实行人民公社化；一次是1978年进行第二次改革，土地归集体所有，改成家庭联产承包责任制。然而，就近年来农业发展形势来看，农村开始实行机械化生产，农闲时期大多数农民也开始走出农村，以至于原来的土地制度无法最大限度发挥农业现代化的优势，走出农村的农民在土地流转方式上比较单一，因此，需要探索出新的多样化的流转方式，优化土地资源配置。

二、农村土地承包经营权流转的含义

农村土地承包经营权是指农村的集体组织成员拥有集体使用的土地，根据土地承包合同法享有占有、使用、收益和流转的权利。农村土地承包经营权流转是我国土地管理法和物权法所肯定的，在不改变土地所有权属性前提下，享有土地经营权的农民可以根据承包合同将土地承包经营权全部或部分权利通过转包、互换、转让等方式转移给第三人。土地承包经营权流转的方式有以下几种：

出租。承包方根据自己的实际情况，如由于身体因素无法承受农耕劳作或者为了收益将其全部或部分承包权按照一定的期限租赁给第三方，土地出租后，承包人没有改变其原有的关系，要继续履行承包合同的权利和义务，承租人也要按出租合同的条款使用土地，不能用于非农业经营，按时付给承包方租金。这种流转方式比较受欢迎，也能提高承包方的收益，把承包方从土地上解放出来。

转让。由于社会的进步，经济的发展，很多原有土地的承包方不再继续耕种土地，他们在城市里有着稳定的收入，不再依赖土地，经集体同意，可以将土地承包经营权转让给其他农户。该流转方式主要适合于经济发达的地区或者厂矿工业区附近，原承包方有来源于第二、第三产业的稳定收入，主动放弃承包权，实质上是新的承包权的形成。该流转方式的比例并不高，归根结底是由于农民的土地情缘，尤其是在国家免除农业税之后，没有农户将土地承包权让渡给其他人。

互换。我国人口数量较大，农村人口数额也非常庞大，故人均土地比较少，尤其是近年来农业的现代化生产模式使得原有的每家每户一小块耕地的承包方式已不再适用，为了能够使农业规模化生产，所以农户可以交换属于同一集体组织的土地，同时土地承包经营权也发生了改变。这种流转方式只能适用于同一集体经济组织内部的承包户之间。

转包。承包方由于暂时无力经营土地，故按照期限将全部或部分土地经营权转给同一集体组织中的其他人，其实质上原有的承包经营权并没有发生改变，一般采用口头的方式达成协议，即使签订书面协议，也不是很规范，容易在后期引起纠纷，纠纷解决不当会引起社会的不安定。

三、农村集体土地承包经营权流转方式改革的必要性

自进入21世纪以来，随着经济的发展，信息化时代的到来，农民再也不是土地的附属，从土地中解放了出来。因此，改革集体土地流转的方式，加快集体土地流转，提高土地的利用效率，这是现代化进程中的必然趋势。

（一）农村集体承包经营权流转方式变革是发展现代农业的需要

随着经济社会的发展，我国逐步实现农业现代化，就是应用现代的科技水平，使得产供销一体化，机械化、集约化生产，使得农业生产实现高效率、高效益。

这样一来，小规模的农业生产就难以达到现代化，每家每户都拥有少量的土地是没办法实现集约化和机械化生产的，而且这种生产模式使得农业生产技术难以进步，与日益增长的市场需求的矛盾异常尖锐，农业产量的增加，农民收入的提高就变成天方夜谭，要解决这一难题，就必须提高生产的集约化程度，实行产业化、规模化经营，搞好现代农业的建设，这就迫使农村集体土地流转方式做出变革。

（二）农村集体承包经营权流转方式变革是城镇化和工业化的需要

随着农村城镇化，以及工业化的推进，原有的农林牧渔产业的效益越来越低，甚至出现农产品滞销的时候，农民连成本都无法收回，而第二、第三产业能带来大量的就业岗位，再加上现在的农业机械化生产，农村也需要不了那么多的劳动力，使得大量农村剩余劳动力转移到第二、第三产业。

因此，农村体力强壮的人常年外出务工，久而久之，只有老人和孩子留守家中，只能从事传统的种植业生产，这就使得农业的经济效益越来越低，打击了农业生产的积极性，甚至于一些田地种上了树苗，出现了田地的荒芜。长此以往，我国粮食安全的问题就得不到保障。这就要求改革农村集体土地流转方式，加快土地流转效率，只有这样才能有效的配置稀缺的土地资源。

（三）农村集体承包经营权流转方式变革是解决三农问题的需要

我国是一个典型的二元化的经济社会，拥有大量的农业人口，三农问题不能有效的解决，就无法保证全国进入小康社会这一宏伟目标的实现。目前，农民收入怎么提高成为最重要的问题，而农民收入增加的主要途径有：首先要实现产业化、规模化经营，不再种植传统的农产品，多种植经济作物，提高经济效益。其次，要鼓励农民在农闲时候外出务工，从第二产业、第三产业中获得收入。最后要通过土地增值带来收入。

这三种增收途径的实现，需要转变土地流转方式，解放农村劳动力，从事其他的行业，增加农民的收入。要想获得土地增值就必须真正体现土地的价格，土地的价格只有在流转过程中才能真正实现。由此可见，要想实现农业生产科技含量更高、效益更好，就需要加快土地流转。

四、我国农村集体土地承包经营权流转方式存在的问题

（一）土地所有权主体形同虚设

国内的学者做过一个有关农村土地状况的问卷调查，有一道题问到承包的土地的所有权属于谁的问题，结果认为是国家的占到将近一半，认为是村集体的占到百分之二十多，有百分之二十的人认为是属于个人的。

这一结果表明，我国农民对集体土地的所有权到底归谁的问题上有着错误的认识，这与我国立法的缺陷和农民法律意识薄弱是分不开的。尤其是农业税取消之后，农村集体的土地是谁占到就是谁的，以前的土地流转方式再也进行不下去，甚至于村集体中有家庭人口减少的也不退地，新生人口接不到地，村干部认为让哪家退地都是得罪人的事，逐渐也不再过问。所以，逐渐的，也就导致农村集体土地所有权的虚位，而这种虚位，产权的不明晰，使得流转比较困难。

（二）流转方式单一、范围狭窄

在上文含义的叙述中提到了流转方式，由于国家立法不明确，再加上没有政府引导，以及中介的有效介入，我国农村集体土地的流转基本上是自发的形式，农户主要是自己私下联系想要承包土地的农户，好一些的会有村集体介入，再加上缺乏土地流转的信息，所以即使有倾向把土地承包经营权流转出去的年轻一代的农户也没办法高效的把土地快速流转出去。

此外，流转规模较小，由于每家每户土地数量较少，耕地的规模本来就小，再加上集体土地承包经营权连转的途径缺失，所以集体土地的流转只能是小范围的，村小组或者村集体内部，超出村集体的很少。

（三）流转新方式的推动中缺乏政府引导，市场机制不健全

目前大多数的集体土地承包经营权的流转只是农户们自发的行为，政府应该制订一些法律和政策促进快速流转方式的变革，健全土地流转的市场机制。然而，有些地方政府把土地作为增加当地财政收入的一种手段，借由推进农村城镇化变相把原本农户正在种植的耕地强制征收，损害农民的利益。在流转过程中的中介服务机构上也缺乏法律的明确规定，仅规定了招标、拍卖、公开协商等市场化的流转方式，并没有确定具体的方式，导致老百姓对新兴的土地流转服务机构不信任、不认可。

（四）流转方式缺乏规范的法律程序

土地流转在我国广大的农村中已经开展，规模尽管比较小，但是随着多数的劳动力进入第二、第三产业进行工作，以后集体土地承包经营权的流转成为一种势不可挡的趋势。然而，土地管理部门在流转的程序登记、流转的书面合同的签订方面等管理中却没有一些行之有效的方案来监管土地的流转，流转方式在操作中随意性较大，不能使流转的主体和受体的权益得到保障，甚至会出现纠纷，引起严重的社会治安问题。登记是土地承包经营权生效的前提，而承包经营权的登记不规范，也没有证书，这就加大了集体土地承包经营权流转的难度。此外，由于农民的法律意识淡薄，很多都只是口头协议，并没有落实到书面合同上，即使有书面合同，也在条款的制定上有所欠缺，为以后产生纠纷埋下隐患。

五、我国农村集体土地承包经营权流转方式的探析

（一）明确农村集体土地承包经营权流转的宗旨与参与主体

农村集体土地经营权流转方式的改革要以明确承包经营权的宗旨和参与主体为前提。它的宗旨是建立新的流转机制，提高土地的使用效率，使农民进入小康的生活水平。要想达到这一目标，就要实现农村土地所有权、承包经营权、使用权的“三权分离”，就要明确流转的参与主体，重新确定流转的方式和流转范围。为了提高流转的效率，流转的范围不应该局限于同一村集体组织内部，要扩大到一切符合条件的从事规模化生产的农户、农业公司等组织。

（二）完善我国现有的农村集体土地承包经营权的流转方式

我国目前的流转方式主要是转包、转让、互换、出租，当然也会有部分抵押、入股等，但是一般较常用的是前四种，而抵押、入股这两种流转方式存在着局限性，比如在抵押上，我国法律要求仅限于“四荒土地”，这主要是担心农民如果将土地承包经营权抵押给银行，就失去了生活还款保障，造成社会问题。而入股这种灵活的流转方式虽然可以提高承包户对经营土地的积极性，但是不符合我国关于土地所有权的规定，农户没办法把不属于自己的资产入股到农业经营公司，实际生活中该种流转方式也不常用。这就需要创新出新的土地流转方式，使得流转方式越来越灵活，比如可以建立信托制度，遏制抛荒，推动土地流转，实现农业规模化和产业化。

（三）健全市场机制，加大政府的引导作用

建立健全的土地流转市场机制，创新土地承包经营权的流转方式，政府所扮演的角色是非常重要的，对中介组织的监管等有着不可替代的作用。为了做好土地流转工作，要明确农村基层经济管理部门和行政管理部门在其中的职能，一方面为土地流转进行服务，建立土地流转资料库，协助发布流转信息；另一方面要做好监督工作，及时协调和化解纠纷。只有这样，才能促进土地流转的效率，实现农业现代化。

（四）完善农村集体土地承包经营权流转方式的法律程序

我国在这方面的立法上有所欠缺，随着社会的发展，逐步加大立法的建设，完善土地流转相关的法律程序，完善土地流转的登记程序、征用程序等，建立一套解决争议的机制，提高农民的法律意识，及时有效的解决农村土地流转过程中的纠纷。