跨域文物保护之实践探索

吴雅芳　韦新红

摘 要：跨域文物具有区域性甚至流域性特点，在跨域文物保护领域开展检察公益诉讼，面临破坏行为区域界限不明、监管部门职能交叉、损害后果跨域等问题，给检察公益诉讼工作带来巨大挑战。对此，应探索构建由检察机关、行政执法机关、文物属地政府等成员单位组成的跨区域、跨部门文化遗产公益保护联盟，推动形成文物跨域保护、府院联动、协同治理的文化遗产多元综合治理格局，才能促进对跨域文物的长效保护。

关键词：跨域文物 检察公益诉讼 文化遗产公益保护联盟

“泉州：宋元中国的世界海洋商贸中心”是2020年中国唯一申遗项目，安平桥作为首批全国重点文物保护单位，是申遗项目的重要组成部分。安平桥是世界上中古时代最长的梁式石桥，也是中国现存最长的海港石桥，横跨泉州晉江、南安两市，全长2255米，俗称“五里桥”。因经年累月风沙侵蚀、沿岸工厂擅排污水等原因，安平桥桥体出现不同程度损坏，周边水域生态环境遭到破坏，社会公共利益遭受侵害。如何充分发挥检察机关的法律监督职能，深化区域文化遗产保护协同治理，成为检察公益诉讼不可回避的一个命题。

本文选取发生在安平桥及安海湾周边的三个典型案例，梳理了跨域文物的复杂特点及开展检察公益诉讼的必要性，剖析了跨域文物保护检察公益诉讼面临的困境，最后尝试以文化遗产公益保护联盟的方式破解地域限制、沟通不畅难题，推动形成文物跨域保护、府院联动、协同治理的工作合力。

一、问题由来：跨域文物保护检察公益诉讼有无必要性

[案例一]华懋公司污染安海湾水域环境案

2013年，晋江市检察院检察官从“安海湾贝类被污染，重金属严重超标”的新闻报道中发现疑点，遂沿岸排查，后联合环保部门查获了华懋电镀集控区的污水治理厂稀释污水逃避监管，超标排放污染周边海域的事实，成功办理了福建省全省首例规模公司污染环境案——华懋公司污染安海湾水域环境案。在该案办理过程中，晋江市检察院还针对集控区污水处理设备落后、管理缺失、排污管道混杂等问题，向环保部门发出检察建议，环保部门采纳并积极推动企业投入4.5亿资金建设全新厂房和污水处理设备并规范整改。[1]

在办理该案过程中，晋江市检察院检察官意识到，安海湾湾区的污染如此严重，绝不仅仅是华懋公司一个污染源能够造成的。经过对该院2013-2016年三年间办理的59件污染环境案进行分析，发现有超过半数污染环境案件的污水最终流入安海湾。通过实地走访查看安海湾入海口上游区域，结果更是触目惊心：整个安平桥周边老旧房屋扎堆，上流工业区排入的污水横流、水体发臭，生态环境极其恶劣，群众反应强烈、怨声载道。

文物是优秀传统文化的重要载体，是全社会的财富。文物，尤其是不可移动文物，是世界文化多样性的有机组成部分，具备现代“公物”或者“公共信托财产”的核心要素和特征，具有见证历史、促进文化多样性、增进文化认同等公共属性。[2]保护文物就是保护人类共同的优秀文化，也是保护公共利益。而在上述案例中，由于安平桥和安海湾的跨地域性，导致两地政府或相互推诿扯皮，或多地管辖、各管一段，存在较多监管盲区，而水域的流动性，也增加了污染源排查与责任追究的难度，导致社会公共利益得不到及时保护。检察机关作为公共利益的代表，开展文物保护公益诉讼，对于文物的保护和挽救，以及公共利益的维护、避免“公地悲剧”现象，都具有重要意义。

2017年1月，安平桥景区申办国家4A级景区成功，游客激增，针对景区治安和生态环保压力加大的情况，晋江市检察院吸取了办理华懋公司污染安海湾水域环境案中的经验，设立“驻安平桥景区检察工作室”，检察官每周轮流驻点值班，了解景区周边违法犯罪线索、开展立案监督、犯罪预防和法制宣传等工作，通过刑事打击+公益诉讼工作，着力消除安平桥文物及周边水域生态环境问题的沉疴顽疾，助推文物保护。近年来，晋江市检察院分别向当地环保部门、属地政府发出多份检察建议，推动各部门开展安平桥文物保护及周边生态环境的联合整治活动;共办理各类破坏生态环境资源刑事案件20件31人;督促市环保部门开展执法行动1200余次、先后查处违法企业152家;督促市水利部门改造城市管网10处。安海湾生态环境得到极大改善。

二、制度短板：跨域文物保护检察公益诉讼的实践困境

[案例二]朱某刚跨域倾倒废弃油污案

2020年1月中旬，晋江市检察院公益诉讼检察官在日常巡河中发现，安平桥中亭监测点附近水质出现异常，遂联合河长办对视频网络大数据进行排查，发现2020年1月15日下午3时许，在晋江市安海镇庄头溪庄头桥附近，有两个身着蓝色制服的男子从一辆卡车上下来，提着油桶向庄头溪倾倒黑色液体。[3]但通过对附近工厂、村民进行排查，均未发现行为人踪迹，甚至将排查范围扩大至整个晋江区域后仍然一无所获，案件调查陷入困境。后晋江市检察院请求当地公安机关给予技术支持，终于在高清放大后的监控视频中，发现了行为人所穿衣物上印制的企业logo，经查，该企业系一家模具加工厂，注册地及经营地均在南安市，此次系其工厂的工人在将厂里的废弃机油载去处理时路过庄头溪，因图省事竟将废机油直接倒入溪水中。案件突破后，针对管辖权归属及相关单位责任应如何划分，晋江市和南安市两地相关部门之间却存在不同意见。在该种情况下，晋江市检察院牵头召开由两地水利、环保、公安、检察院、法院、属地政府等部门参加的圆桌会议进行研判，才最终将该案的管辖及责任理顺。后晋江市检察院立案并针对泉州市晋江生态环境局、晋江市水利局、安海镇政府怠于履行水域污染防治监管职责的行为，于2020年4月29日发出诉前检察建议。

检察建议发出后，各部门均表示对该案件非常重视，但流域整治需要各部门整合力量、联动协作。5月中旬，晋江市检察院牵头，组织晋江生态环境局、水利局、安海镇政府召开圆桌会议，研究讨论庄头溪倾倒油污事件的处置方法和流域整治方案。

2020年5月21日、6月9日、6月28日，晋江市检察院分别收到上述部门的回函，安海镇政府已于第一时间对水面和堤岸油污残留物进行彻底清理，生态环境局已对行为人作出行政处罚。相关部门根据各自职能，强化晋江市水域污染源排查，加强水流域的环境治理检查监督工作。

由于安平桥及安海湾具有跨域性、流域性，针对安平桥文物及安海湾生态环境进行保护的检察公益诉讼，面临破坏行为区域界限不明、监管部门职能交叉、危害后果涉及两地等诸多问题，给检察公益诉讼工作带来巨大挑战。

（一）破坏行为区域界限不明

在行政区划以水域为界时，可能会出现行政区域界限不明的情况，本案安平桥及其流域安海湾即是如此。安平桥横跨在晋江市与南安市两市交界的安海湾上，安海湾总面积13.14平方公里，岸线长度33.53公里，流经晋江、南安两地四镇，涉及的行政区划较多。部分侵权行为人为逃避当地行政部门查处，选择行政区划交界处或者其他行政区划地实施排污、破坏等行为，导致破坏行为区域界限不明，从而产生侵权行为实施地或侵权结果发生地不明的管辖判断困难。[4]在管辖不明的情况下，容易造成行政管理部门之间的推诿、争夺或执法不力的后果。例如案例二中的侵权人系在南安市经营模具加工厂，其将废弃油污倾倒入晋江的溪流中，最终影响下游安平桥安海湾水域水质。该案件在摸排初期，检察官将排查重心放在晋江地界，导致具体行为人因地域限制而迟迟无法锁定，对象明确后又存在两地行政机关相互推诿扯皮的情况，检察机关的调查一度无从着手。

（二）监管部门职能交叉

在实践层面，文物保护是一项综合性极强的工作，涉及文物管理、城市规划管理、文化旅游等多个行政部门，呈现出多部门多重管理并存的现象。[5]监管部门职能交叉，导致实践中文物行政執法较为混乱，且目前我国实行文物保护主体和处罚主体合一的管理模式，容易滋生有法不依、执法不严、相互推诿等情况。在立法层面，涉及文物保护的法律法规主要以明确保护对象、保护内容和保护方法为主，但是对保护过程中涉及的具体操作和法律适用问题规定甚少，导致实践可操作性不强。[6]案例二中，破坏行为实施和损害结果调查跨越多地，涉及晋江、南安两地检察院、水利、环保、公安、属地政府等众多部门，此类案件中涉及多个监管部门职能，职能之间存在交叉重叠现象，但对于跨域文物的保护衔接、职能冲突应如何处理，法律法规均缺乏相关依据。

（三）危害后果涉及两地

安平桥横跨泉州晋江、南安两地，安海湾流经两地四镇，再加上侵权行为实施地和侵权结果发生地的交错，可能形成污染源头难分辨、污染物相互影响、污染物清除难度大、污染结果涉及两地等一因多果、一果多因、多因多果的复杂情况，凸显了跨域文物保护的复杂性及结果的重大性，在危害后果涉及两地甚至多地的情况下，就存在跨区域检察机关、跨区域行政机关之间的配合协作问题，这为跨域文物保护检察公益诉讼带来了巨大的挑战。

（四）调查取证、鉴定难

在侵权行为实施地与危害结果发生地存在跨域性，或者危害后果涉及两地甚至多地的情况下，当地检察机关与异地检察机关、行政机关、专业机构的协作变得尤为关键。虽然人民检察院组织法、“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》均规定了检察机关的调查取证权，但该调查取证权缺乏强制措施予以保障，对于拒绝或妨碍检察机关调查取证的也未规定相应罚则。案例二中，检察官于2020年1月中旬发现安平桥水质出现异常，遂将污染物取样送检，并联合晋江市河长办通过其设置的河道监控视频进行回放排查，锁定行为人及车辆特征后，请求公安机关予以技术支持，并召集相关部门召开圆桌会议3次，对行为人及相关部门的责任进行研判，历时3个月，联合两地多部门的力量，最终才得以成功立案办理。该案发生在晋江地界，晋江市检察院与当地河长办、环保、水利等部门以及兄弟检察院均配合良好，使得案件能够顺利办理。但在部分地区，一些行政机关对于公益诉讼的调查核实往往较为抵触，导致检察公益诉讼在调查取证、鉴定过程中常常遭遇闭门羹，阻碍了跨域文物保护检察公益诉讼工作的进一步开展。

三、破解之道：文化遗产公益保护联盟破解跨域文物保护难题

[案例三]晋江市检察院督促对安平桥文物保护行政公益诉讼案

2018年，检察官发现安平桥桥墩出现不均匀沉降、桥板间裂隙扩大等问题，经查，上述出现问题的桥墩系安平桥编号第90-93号桥墩，处于晋江地段，晋江市检察院随即督促文保部门做好游客疏导、人流量控制及桥体修缮工作。2018年11月，安平桥（晋江段）桥体保护工程启动施工，至2019年1月已完成歪散桥墩的抢险加固工作，但拟制桥体整体修缮方案需要对安平桥整体的基础数据和地质资料进行勘探监测，不仅项目技术要求高、施工难度大，而且因安平桥横跨晋江和南安两地，无论是数据采集、方案拟制，还是聘请专家、组织施工等方面，均牵涉到两地文保、旅游、属地政府等众多部门，地方利益的博弈和部门职能的冲突尤为明显。至2020年年初，安平桥桥体修缮保护方案仍未拟制完成，地域分治以及沟通不顺畅，成为该项目被拖延搁置的首要原因。

为解决因文物跨区划而带来的沟通不便、协作不力等诸多问题，2020年6月，晋江市检察院牵头晋江、南安两地检察机关、文旅部门、相关属地政府成立晋江南安文化遗产公益保护联盟，并签署《关于成立晋江南安文化遗产（申遗点）公益保护联盟的实施方案》（以下简称《方案》），集结跨区域、跨部门的力量，开展文物保护公益行动。经多次召开圆桌会议、实地走访、调查论证，晋江、南安两地检察机关向当地文旅部门、属地政府发出诉前检察建议，督促相关部门编制安平桥修缮保护方案、加快推进项目施工。检察建议发出后，各监管部门按照检察建议要求，各司其职，各尽其责，形成文物保护合力。经各部门齐心协力，截至2020年11月，安平桥桥墩已完成加固，周边垃圾全部清理，水体监测COD值持续下降，安平桥主体修缮项目亦稳步推进。[7]

上述案例就是通过文化遗产公益保护联盟破解跨域文物保护难题的有益尝试。

（一）构建协作机制，破解监管交叉难题

近年来，为充分发挥公益诉讼检察职能，促进文物和文化遗产保护传承，各级检察机关纷纷探索文物和文化遗产公益检察保护工作，取得了较好的成效。但正如前文所述，由于检察机关在办理公益诉讼案件过程中的调查核实权缺乏强制措施予以保障，实践中，有的行政机关认为检察公益诉讼属于小题大做甚至认为是对其行政权的干涉，或者担心被问责影响其业绩，从而应对缺乏积极性，在行政机关配合度不高的情况下，检察机关的调查核实权就难以落到实处。

安平桥文物保护行政公益诉讼案中，就涉及到文物保护中心、文化旅游部门、属地政府等几个行政单位，府院协作能否顺畅，关系着公益诉讼检察职能能否充分发挥作用，更关系着安平桥文物保护工作能否顺利开展。案例三中，为了破解行政机关之间监管职能交叉的难题，也为了促进公益诉讼检察工作的深入开展，晋江市检察院牵头晋江、南安两地检察机关、文旅部门等八家单位成立晋江南安文化遗产公益保护联盟，并签署《方案》。《方案》要求联盟成员要在各自职责范围内，严厉打击破坏文化遗产、文物资源的违法行为，加强文化遗产保护与协作，真正形成多方联动的文化遗产多元综合治理格局。

该联盟对开展文物和文化遗产保护过程中，如何构建起高效联动的协作机制进行了有益尝试。例如明确对不涉及刑事犯罪的，由文化遗产保护部门或者公安机关作出行政处罚;对涉及刑事犯罪的，由检察机关依法提起公诉并探索提起附带民事公益诉讼。《方案》还规定，文旅部门、文物属地政府等行政机关在文物和文化遗产保护中违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的，由检察机关依法通过诉前检察建议、行政公益诉讼等方式进行法律监督，同时积极运用圆桌会议、公开宣告、公开听证等形式，推动问题解决。通过以上措施，坚持依法监督和依法行政同向发力，整合部门资源，形成打击合力，破解文物保护监管交叉难题。

（二）构建跨域协作机制，破解地域限制难题

安平桥文物处于晋江、南安两地交界处，其跨域性决定了对其开展保护工作必然具有复杂性。例如信息跨域传递及审核具有延时性，导致工作开展连续性不强，影响工作效率;又如基层检察机关进行跨域取证时，为了减少阻力，往往需要相关检察机关的配合协助，手续、流程的增加就可能贻误时机，导致一些证据无法得到及时固定。案例三中，安平桥的修缮保护方案，因涉及两地政府，双方在城市发展规划、工作重心等方面存在不同，从而在文物保护的步调上很难做到完全一致，导致该修缮保护方案拖延一年仍未拟制完成，极大影响文物保护工作的质效。

而晋江市检察院牵头成立的文化遗产公益保护联盟，将两地相关行政机关及检察机关均纳入联盟之中，在畅通线索、信息共享、协同开展保护等方面进行创新性的尝试，破解了跨域文物保护中地域限制的难题。例如《方案》中规定，联盟成员在履行职责中发现破坏文化遗产及其周边生态环境领域的案件线索，应当进行研判、沟通交流，需要移送的应当及时移送其他联盟成员。还规定联盟成员在履行职责中，发现在文化遗产保护方面存在无法自行解决的问题，应适时提议召开联盟成员联席会议，从有利于保护文物的角度，共同研究解决问题。联盟成员无法达成一致意见的，可提交上级人民政府、检察机关研究解决。本次联盟的成立，也得益于上级检察机关的支持和推动。自成立以来，联盟成员共开展联合行动8次，对辖区内120余处文物保护单位进行巡查，排查出相关线索66条，发出6份文物保护检察建议，均得到相关部门的整改及書面反馈。其中，推动安平桥属地政府投入300万元对安平桥黑臭水体进行整治，并预算追加2200万元用于安平桥地质资料勘探监测和主体修缮、周边城市管网铺设和安海湾水域整治，取得了较好的成效。[8]

（三）依托专家“外脑”，破解专业壁垒难题

文物保护工作本身就极具专业性，文物保护公益诉讼检察工作的开展也还在探索阶段，检察人员文物保护专业知识方面的欠缺、专业检测硬件设备的缺乏等，均决定了检察机关在文物保护公益诉讼领域必须借助专家“外脑”，破解专业壁垒难题。联盟设立了文化遗产保护专家库，将文化遗产传承人、文物保护专家、高校专业人员、检察专业人员纳入其中。检察机关可以邀请专业人员介入检察公益诉讼调查核实及鉴定程序，对重大、疑难、新型的文化遗产保护专业问题提供咨询论证，帮助检察人员明确调查方向。文化和旅游部门、属地政府也可邀请检察机关员额检察官进行法律咨询、预防指导和法律监督，参与相关业务工作。根据工作需要，联盟成员之间可联合举办业务培训或者互派人员参加相关业务培训，共同提高业务能力和水平。成立以来，联盟单位共召开诉前磋商会议3次、邀请文保专家、环保专家到场指导10人次、现场巡查督促5次，从安平桥修缮风险、跨域协作、污水整治、资金使用等方面进行详细论证，促成了安平桥桥体修缮保护方案的顺利出台。

结语

徒法不足以自行。文物保护，不仅需要文物保护行政执法部门的努力，需要司法机关的助力，更需要唤起全民自觉保护文物的意识，营造全社会爱护文物、保护文物的氛围，从根本上解决跨域文物保护难题。

注释：

[1]参见吴雅芳、韦新红：《两地齐心 护好一桥一海》，《检察日报》2020年8月24日。

[2]参见王云霞、胡珊辰：《公私利益平衡：比较法视野下的文物所有权限制与补偿》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2015 年第6 期。

[3]同前注[1]。

[4]参见上海市人民检察院第三分院课题组：《跨区划检察公益诉讼机制研究》，《中国检察官》2020年第4期。

[5]参见齐崇文：《论文化遗产保护中检察权的运用》，《中国文化产业评论》2017 年第2 期。

[6]参见钱武生、金庆微：《公益诉讼视野下不可移动文物的保护路径》，《中国检察官》2020年第15期。

[7]同前注[1]。

[8]同前注[1]。