我国金融消费者权益保护研究

文/陈泉位（湖南师范大学）

2018年银、保监会合并，“一行三会”正式调整为“一委一行两会”，我国新金融监管框架正逐步形成。但是因为我国多年处于分业经营状态，各类金融问题层出不穷，金融消费者界定不明、立法不统一、金融监管不到位和纠纷解决机制不完善等问题仍然存在。如何保护金融消费者合法权益，建立有序的经济运行机制值得深思。

一、金融消费者基本问题概述

（一）金融消费者的基本概念

法律主体概念界定问题是法律制度产生和重构的起点。关于金融消费者的界定法律暂未有明确定义，很多学者有着不同的声音，主要存在着两个方面的分歧意见，一是金融消费者与消费者的关系，二是金融消费者与投资者的关系。只有区分它们之间的关系，才能进一步精准定义金融消费者。

1.金融消费者与消费者的关系

2013年修改颁行的《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消法》)没有直接点明消费者的定义，但作为统筹保护消费者权益领域的法律，根据其第二条之规定，可见消费指的是为生活需要购买、使用商品或接受服务。对比金融消费者的概念特征，笔者总结二者关系有如下三点：

第一，二者有共通之处。《消法》与《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》（以下简称《办法》）都是为了让弱势的消费者免受经营者因实力、信息等差距所带来的侵害。

第二，消费者仅是金融消费者的一般范畴，前者包含后者，属于包含关系。有学者认为，“金融消费者是消费者概念在金融领域的延伸和特别化，是指与金融机构建立金融服务合同关系，接受金融服务的自然人”。前者为了生活需要购买一般意义上的生活用品，后者则为金融领域范围内的消费。虽然公众可能认为金融消费者也是消费者，但从法律专业角度看，他们更属于其特殊类型与领域内的消费者。

第三，《办法》中将金融消费者仅标为自然人，学术界关于主体是否可以为法人的争论也算是得到了较为官方的回复。而《消法》的立法目的前文已经提到，虽然未明确其定义，但并没有排除法人的消费者身份，且立法也没有其他明确规定。故法人或许在购买商品和服务时可以成为消费者，但不能成为金融消费者。试想，如果法人可以成为金融消费者，那么在风险易发的金融领域，对自然人是极不公平的，也失去了对作为弱者自然人立法保护的初衷，亦不利于构建良好的金融环境。

2.金融消费者与投资者的关系

部分学者有这样一种观点，他们认为在以投资为目的做出消费行为的自然人不应当被算为金融消费者，因为他们认为投资行为的直接目的是获得资本升值，而不是为了生活消费。但笔者觉得这种看法将消费行为限制得狭隘了。与是否营利无关，实践中如若因为消费者具有投资目的而否认其金融消费者的地位，会导致更多消费者的权益因定义不明而无法受到法律保障，对金融消费者的倾斜保护也会失去实际存在价值，亦不利于金融秩序的稳定运行。

（二）金融消费者的核心权利

前文所述，金融消费者与一般消费者既有共同之处又有着不同的特征。金融消费行为的特殊性导致了金融消费者的权利与普通消费者相比也有其特殊性。不同学者对于金融消费者的核心权利有着不同的看法，笔者认为其主要分为以下几点：

第一，公平交易权。在风险频发的金融领域，金融消费者相较于金融机构本身就处于弱势的一方，如何保障交易的公平至关重要，是立法亟需平衡之处。其权利主要包含两方面，一是公平接受服务的权利，二是公平交易的权利。前者主要是金融机构在面对消费者时应该平等地给予服务或者提供相应的金融产品，而不应对其有轻视性待遇。部分金融机构窃取金融消费者的个人信息，私自对旗下客户进行分类，并针对不同类型的客户提供不同的服务方案，这本身就是对公平交易权的一种侵犯。后者在金融交易中，部分金融机构利用自身专业知识储备、信息收集等优势地位对金融专业知识不足、信息交流优势不够的金融消费者设置交易障碍，如订立格式合同等侵犯其合法权益。

第二，知情权。金融消费者之所以处于交易的弱势一方，是因为相较于体系庞大的金融机构，金融消费者信息匮乏，双方严重的信息不对等，容易导致金融消费者无法全面地分析问题进而做出错误的交易决定，损害自身利益。知情权要求金融机构将任何会影响到消费者交易决策的情况予以全面的信息披露，让消费者也能充分了解与交易有关的金融知识信息，提高金融消费者的金融专业能力以保障自己的合法权益不受侵犯。

第三，隐私权。隐私权不仅体现在人格权上，而且在金融交易的全流程中也应得到切实保障。现今社会，部分金融服务者将消费者在交易过程中基于对其的交易信任而填写的个人信息，非法转卖给第三方进行信息骚扰，这种现象相信很多金融消费者都深恶痛绝。在金融市场日渐繁荣的今天，金融机构严格遵守交易秩序，保障金融消费者的隐私权不受侵犯至关重要。

第四，受教育权。现如今，我国的九年义务教育已得到保障，但是作为特殊的金融行业，具有较高的专业度和较深的复杂程度，因此要求金融消费者学习相应的金融知识，不断提高自身金融消费能力。打铁还需自身硬，接受良好的金融知识教育也是金融消费者能够了解到其他权益的基础保障，可以在获得准确的金融信息时，全面分析问题，进一步做出正确的判断。如果金融消费者的知识不到位，极有可能高估自己的能力，做出错误的决策，造成自身的经济损失，不利于我国金融市场的稳定。

二、我国金融消费者权益保护的现状与存在的问题

（一）金融消费者权益保护立法的现状及问题

前文提到金融消费者属于消费者范畴，是特殊与一般的关系。故许多金融消费者权益保护的案件都是由1993年颁布、2014年修改施行的《消法》调整的；还有一些由分属于金融领域的各行各业的法律法规调整的，如银行业保护金融消费者权益的法律《人民银行法》，证券行业的《证券法》《证券投资基金法》等。大量裁判以各行各业法律法规为依据，界限不明，混乱不清，存在着很多问题。

首先由于金融消费的特殊性，不管是在法律或是相关规则的制定上，各行各业的法律法规对弱势方即金融消费者的倾斜保护并不明显，同切实保障金融消费者权益的立法目的还具有一定距离，更注重于行业内的经济发展。其次当前我国采用“一行两会”的新监管模式，但该种管理模式也有一定的不足，金融行业交叉业务增多、法律法规不统一、案件适用法条混乱、金融消费者权益保障不到位的情况屡见不鲜。再者各行各业的相关法律法规效力偏低，通过现行的法律依据金融消费者很难获得相应的民事赔偿，虽然设立了金融保护局，但是作为金字塔低层的金融消费者并没有获得足够的倾斜保护，其合法权益在实践中屡屡被侵犯，难以保障。

（二）金融监管的现状及问题

2018年“一行三会”调整为“一行两会”，我国新的金融监管框架正逐步形成。一方面来看，由于我国金融监管长期处于分业经营状态，“一行两会”又有着各自不同的发展特点、文化、运行机制，其业务交错相连，肯定会有明面的或者内在的矛盾和冲突，如监管混乱、重复监管、适用法律不一、监管不公等问题，不仅降低了监管效率，而且增大了找寻相关部门的维权成本。从另一方面来看，我国金融业正在不断向混业经营发展，而混业经营容易形成金融垄断，不利于竞争。缺少竞争活力的垄断市场，将严重受到垄断者的控制制约，金融监管难度加大，终将威胁金融消费者的合法权益。特别是地方监管机构有时候会为了追求本地GDP的快速增长，在一定程度上忽视对金融消费者合法权益的保护工作，重发展、轻监管倾向较为严重，其权益保护工作也相对滞后。

（三）金融消费者权利救济的现状及问题

非诉纠纷解决机制的不健全，比如仲裁机构地域分布有限、工作效率偏低，使得金融消费者不得不大费周章的进行诉讼救济，不仅增加了维权成本，而且增加了维权时间周期。试想一个金融机构本身案件数量就多，如果程序复杂，时间拉锯增大，最终损害的还是金融消费者的合法权益。所以设定一个能够总揽全局并独立处理金融消费纠纷的权威机构部门和增加解决金融纠纷相关的配套制度已刻不容缓。

此外，虽然诉讼机制是目前消费者权利救济的有效途径，但是金融纠纷不比其他纠纷，特殊的金融领域对纠纷处理者的能力也要求颇高，需同时具备较强的金融专业能力和法律专业能力，二者兼顾的专业人才稀缺也导致了金融消费者权利救济问题难以得到高效解决现象的频发。

三、我国金融消费者权益保护的改进

（一）立法层面

具体到立法层面，仅有国务院规章和各种规范性文件是不够明确的，笔者认为亟需制定颁布统一完善的“金融消费者保护法”，作为上位法来统筹规范金融领域各行各业制度，改善现今适用法条混乱的局面。首先，本文第一章所提到的“金融消费者”的界定可放到具体法律条文中，肯定金融消费者的合法权益，明确金融商品的买卖范围，以规范金融机构的经营行为。其次，确立监管责任制及纠纷解决多样化途径，进行统筹规划。国家立法部门要积极完善金融消费者法律保护的相关制度，从立法的层面明确金融消费者的权益。“一行两会”等各个金融机构根据上位法，再针对性制定金融消费者权益保护的配套措施等制度具体施行，做到统一规范、上下协调、有条不紊，共同维护稳定的金融环境。

（二）监管层面

我国诸多金融领域都存在着金融风险，银行、保险、证券等公司业务范围不再局限于公司内部，而是互相渗透、交叉，分业监管不再合适。2018年银保监会的组建，明确了功能监管、行为监管模式，我国新的金融框架正逐步形成。如何贯彻执行功能监管、行为监管，构建专门的金融消费者监管保护机构同样重要，可有效解决监管混乱、重复监管、监管不公等问题，提高监管效率，让金融消费者更快更准地找到专门的权益保护部门，降低维权成本。我国正处于不断向混业经营模式转变的阶段，可建立“责任范围负责制”，如出现金融消费者权益保护失职的现象，该管理范围内自上而下的全部监管责任机构都要对此负责，以此降低监管机构的侥幸心理，减少踢皮球乱象。将客户投诉率纳入各机构考核评比内容，保持热情、高效的工作态度，切实履行金融监管工作。

（三）权利救济层面

首先，完善金融专业化审判机制，组建独立的金融纠纷法庭，配备专业的金融法官。其次，仅集中于诉讼方式解决问题是不够的，可能导致大量金融案件堆积，低效率影响权益保障，可设置多元纠纷解决机制，将纠纷解决渠道扩展开来。金融行业不比其他行业，专业度较高，故对解决纠纷的人才也要有高要求。由金融法官整理全国示范案例，加强对人员金融纠纷解决能力的培养，强化人才建设，培育高水平人才。最后，金融消费者也应加强对法律和金融知识的双学习，运用法律的武器维护自己合法的金融权益。2018年“一委一行两会”监管新框架确立以来，我国金融市场的发展秩序进一步规范，但随着金融市场的不断深化，金融消费者保护工作也遇到了瓶颈，从立法、监管、权利救济层面全方位保护金融消费者的合法权益，不仅是对个人权益的保护，更对我国金融市场的长远发展有着重要意义。