城市居民参与环境治理研究——呼和浩特市居民垃圾分类参与意识调查

王春雪，阿妮拉，赵子健

（内蒙古师范大学民族学人类学学院，内蒙古 呼和浩特 011517）

1 引言

自2000年6月开始，政府首次指定北京、上海、南京等8个城市为垃圾分类收集试点城市[1]，由此正式拉开了垃圾分类治理的帷幕。2017年3月国务院明确提出要求46个城市先行实施垃圾分类治理[2]。2018年，国务院在前期工作的基础上提出构建“无废城市”[3]。2019年2月，住建部等9个政府部门，共同发布要求在2025年底，全国地级以上城市基本建成垃圾分类处理系统[4]。至此，我国垃圾分类治理政策体系初步建立并在全国范围内推广实施。

随着政策的大规模推行，居民参与环境治理“高认知度、低践行度”的行为与态度逐渐成为热点话题[5]，对于垃圾分类政策推行的困难的原因分析，更多落脚于政策动员宣传活动及居民实践参与意识[6]，2020年3月，国家要求全面落实各类主体责任，形成多元参与、各体系良性互动的现代环境治理体系。由此，本文基于多元共治的思想，以呼和浩特市城市垃圾分类治理为例，在对城市社区居民、物业服务人员、社区工作人员、垃圾处理厂工作人员等进行深入访谈的基础上，探讨居民参与垃圾分类意识与行动相背离的现象及成因。

2 城市垃圾分类治理中的多元主体困境

从根本上讲，垃圾分类治理的意义在于降低有害物质对生态环境及生命健康产生的威胁，其中，重点在于减少有害物质流入生态圈，其次是要加强资源的循环再利用以及可持续发展。随着我国经济迅猛发展，垃圾问题日益严重，各大城市“垃圾围城”的现象也逐渐变得更加严峻，垃圾分类治理刻不容缓。处理垃圾使用的传统手段主要有焚烧和填埋两种，虽相对节省人力物力，但前者会产生二噁英、含苯化合物等有害物质[7]，威胁生命健康，后者会侵占土地资源。因此，采用更加有利于绿色发展的现代化垃圾分类治理手段，一方面提高资源利用水平，减少不必要的浪费，给生态环境减负，另一方面则有利于降低各类可回收品类产品的生产成本[8]。从这一角度出发，实现垃圾分类的长效化治理，不仅需要居民秉承公众参与的积极态度践行垃圾分类，也需要市场运作提供技术层面的支持，收集并处理各类的废弃物品，更需要政府深化法规操作性，加强配套机制政策。各个主体之间环环相扣，任何一方的作用都缺一不可，然而实际操作过程中，各个环节存在诸多掣肘之处。

2.1 市场激励管控机制未能长效建立

追根溯源，加强对于作为废弃物品源头生产者的管控力度，才是真正做到从源头上解决“垃圾围城”的问题，因此呼和浩特市政府2020年9月印发的《呼和浩特市生活垃圾分类管理办法》中明确提出“按照谁产生谁付费的原则，产生生活垃圾的单位和个人，应当按照市人民政府确定的生活垃圾处理收费标准和有关规定缴纳生活垃圾处理费。”的相关要求，但在实施过程中，较难推进生产企业落实资源环保责任。一方面，生产企业短时间内难以进行企业内部部门的大幅度人员变动，会趋向于寻找专门的环保回收企业进行合作，另一方面，受到各类小废品收购站及个人的影响，环保回收企业的生存压力较大。

以小家电回收为例，市区某正规家电回收企业通过微信小程序面向居民开放预约，并且提供上门回收废旧家电的服务，在小程序的详细说明中，明确了标注了纸类、塑料等回收价格的细则，但对废旧电器则“实际以工作人员提供的报价为准”，对此，工作人员解释道“收废电器成本太高”、“不可控因素太多”。不同于非正式运营的废品回收站及个体户，对于回收企业来讲，家电回收需要做到“收一件就清理一件”，其中物流、运营、人工、仓储等成本压力比较大，产业集群效应远未形成，面对新兴的各类废弃物品，回收企业难以投入充足的研发经费，使得循环再生产的产品受到极大的局限。

2.2 居民参与垃圾分类配合度低且调动难度较大

集体行动的四个核心议题之一是集体认同感[9]，相对于其他环境问题，居民对于垃圾分类的考量多是出于自身的角度，“我没感觉到什么垃圾围城啊，你看我们环境不是挺好的吗？”、“没这个（垃圾分类）习惯”、“大家都不上心（关心）这事”、“我给你扔进垃圾桶管（够）可以的了”，居民并未意识到垃圾分类的迫切性与重要性，也并未形成强烈的集体认同感，更未将垃圾分类行为看作是重要的甚至必要的行为，只是觉得这“都是居委会管的事”。尽管我国垃圾分类的宣传已经遍布大街小巷，但仍然收效甚微。

一些小区招募了志愿者在分类垃圾桶旁边“监督指导”，市政府要求公职人员“包户认领”，使得基层工作人员和领导干部身兼数职。实际上，以政府主导的宣传动员工作推进难度较大，居民容易产生抵触心理，监督的志愿者反而变成了垃圾分类的具体操作者，一旦志愿者不在值守岗位，居民便又“趁没人管赶紧扔”，不仅使得一些社区面临持续招募志愿者的压力，也使得垃圾分类动员宣传活动陷入“官动民不动”的窘境。

2.3 末端减量的扶持力度占用过多政府资源

我国以政府为主导的垃圾分类治理模式中，尽管大力宣传源头减量，使得垃圾变废为宝，实现减量化、资源化和无害化，但在实践中，政府投入了大量的资金，用以实现垃圾的末端减产，其中以焚烧发电厂为例。从“十二五”至今，中国的垃圾焚烧发电厂项目势如破竹，以“十三五”城镇生活垃圾无害化处理上的投入来看，垃圾分类治理投资中67%用于无害化处设施建设[10]。

呼市对于垃圾焚烧厂的政策扶持体现在各种补贴上。一家垃圾焚烧发电厂的收入主要来自两方面，一是每吨约70元吨垃圾处理补贴，另一个是上网电价补贴，其中后者的影响更大。然而对垃圾焚烧厂电价的激励举措使得大量垃圾流向焚烧厂，挤占了废弃物循环再生产行业的发展空间，于是，垃圾分类的目的仿佛变成了提高焚烧效率，这与一开始提倡的减量化、资源化和无害化存在一定程度上的背离[11]。

3 居民垃圾分类意识养成需要多元共治

阻碍垃圾分类治理发展的原因，看似是居民配合程度低，公共参与意识不强的问题，实则是多方主体共同作用的结果。政府提出了诸多目标，但因不可控因素而分身乏术，居民没有建立起垃圾分类的习惯和集体意识，企业产业链不完善，非正式废品回收个体户挤占了其生存空间，导致企业没有研发经费。社会新兴的外卖产业、物流产业发展，新的废弃物品品类增加，而企业没有进行相应的技术革新，无法处理这类可回收再利用的资源，更加失去了与非正式废品回收站的竞争的资本，不可回收垃圾堆积成山，政府只好大力投资末端的垃圾处理设备，扶持垃圾焚烧发电厂的发展，以期通过这样的方式实现垃圾减量及再利用，但这样的做法又让居民觉得“反正就是烧掉，为什么还要分类？”“我都交了垃圾费为什么还要自己分类？”因此，垃圾分类动员难度大，还易陷入“官动民不动”的窘境中去。