试析土地资源保护与土地可持续利用

宿美蓉

（山东省高密市自然资源和规划局，山东高密 261500）

1.土地资源保护的概念

1.1 土地资源保护的理论依据

无论国内还是国际，都有专业人士从不同角度提出过很多方面的土地资源保护理论，但其核心无非是在保护耕地的同时，科学配置土地资源，解决各项社会矛盾问题，大体上土地资源保护包含土地稀缺、可持续发展、生态平衡等理论，都有着很重要的现实意义。

土地稀缺理论阐述了土地资源与社会问题的相互影响，人口与土地矛盾导致了社会问题激增，土地的稀缺既包含土地面积、供给量，也包含了人口需求，如果资源不存在稀缺，则本身就没有了保护意义。

可持续发展理论认为，合理利用土地才是社会发展的根本，因此应遵循人口的平衡，合理配置土地，站在宏观角度调控，让土地实现无退化开发，并制造出供给-利用-翻新-产出的良性循环，让土地边利用边提升质量。

1.2 土地资源保护的内涵

土地的资源保护意义重大，其内涵是由于土地资源是有限的，应随着社会的变革的同时，让土地的品质或面积始终如一，或是针对性进行各领域的保护手段，防止各行业无节制地盲目开发土地，从而影响国家的经济。

土地资源保护应从多方面入手，土地资源的保护应包括对土地的面积、质量、生态环境等的保护，因此土地资源应针对某一行业或某一用法，进行合理分配与利用，保护地力，维持土地的资源生产水平。而同时也应保护土地的生态环境，维持土地环境的生态平衡，让土地一直保持在较为良好的状态，防止土地被污染，做好绿化，最大限度地避免土地因荒漠化与盐碱化，而导致的水土流失与退化等现象，将各项破坏控制在较小的范围内[1]。

2.土地可持续利用的概念

2.1 土地可持续利用的理论依据

土地可持续利用理论最先是在1960年左右由国际各界学者所提出，这项理论被提出后立刻得到了国际社会各界的广泛支持与采用，但也由于各个国家都有不同的国情与制度，因此无法得到统一的理论体系，之后正式由联合国提出，并优化了其细节方面的问题，提出了新的评审标准。

土地可持续利用的基本理论，是为了评价各个国家的土地持续利用现状与问题，提出了持续土地利用与管理的明确标准与概念，土地可持续利用应遵循生产性、稳定性、接受性、可行性及保护性五大原则，将土地利用的长久持续积极贯彻与落实。土地资源是人类社会的重要组成部分，应时刻关注各个国家自身的经济发展，对土地的影响与利用，防止土地因影响因素导致的衰退。

2.2 土地可持续利用的内涵

土地可持续利用概念中虽然包含了很多方面，而且由于国情不同、制度不同，但其核心思想却是一样的，就在于以联合国标准为标准，衡量自身土地的社会效益，力求生态保护与经济发展的合理，从有限的土地中，在保护土地环境的同时挖掘出更多利益，确保未来人们的生存。

而还有一种内涵就是强调了土地的资源与环境的隔代人类问题，应满足当前人们与后代人们的共同需求，贯彻可持续发展的核心概念，利用技术与管理手段实现土地资源的持续开发与利用，既满足当代人的需求，又不对后代人造成影响，从根本上解决土地与社会的矛盾问题，并在此基础上逐步提高土地的品质与生产力，形成永动效果，保证土地的利用符合可持续发展的准则，达到土地可持续利用最初的目标。

3.当前土地利用所存在的问题

3.1 人均土地较少

我国虽然占地面积辽阔，但人数众多，因此人均可使用土地也较少，而随着人口的不断增加，人均可得资源就会越来越贫瘠，由此造成的人口与土地的矛盾也是我国社会中较为明显的矛盾问题。我国的人均耕地面积只有世界平均耕地面积的一半，而且主要分布于东北与西北地区，内陆城市来说更是少之又少。因此我国土地资源更加需要合理的改善手段，积极调整，以满足经济发展的需求。

3.2 土地利用率偏低

我国土地资源的利用率也偏低，大量的土地由于传统上的重耕轻养，已经显著降低了土地原有的生产力与品质，其潜力没有被充分发挥出来。现阶段我国也有很多土地贫瘠、盐碱化、荒漠化，缺乏对水源地利用与对土地的养护，造成了我国土地的肥力有所下降，再加上还存在很多的污染情况与水土流失情况，我国土地的利用率远低于国际标准值，因此应采取科学合理的手段予以养护，积极调整[2]。

3.3 城市用地结构不科学

我国城市用地也存在不合理的现象，由于很多城市的建造中脱离实际，盲目扩张，建设用地粗放的现象较为普遍，再加上许多开发区过度膨胀，让更多的土地与金钱成本不合理地增加。

合理的城市布局可以有效发挥城市自身的潜力与作用，但我国很多城市中，城市的住宅、绿化、交通等低于第三产业的比重，许多重工业用地与工厂用地都混在住宅区中，破坏了环境，也影响了人们日常生活的健康。而随着城市的扩大，很多土地闲置严重，房屋的容积也变得更低，导致资金方面等各项成本无节制地支出，城市用地结构不科学的情况

3.4 农业用地与农业生产存在矛盾

我国土地布局中，农业用地与农业生产情况存在偏差，虽然农业生产力在持续提高，但农业用地的布局却始终存在问题。由于我国集约程度较低，因此我国用地的区域布局或是生产的专业水平等都与市场出现脱轨现象，更是与国际标准值有差距，农业生产应提倡用地布局的科学化与规模化，不应粗放用地。

同时我国耕地的收益分配也需要合理调配，我国农村农民收入较低，但却需要承担高额的税收，表面上较为明确的收益分配，实则含糊其辞，中间还存在克扣现象，无不让农民的积极性大打折扣，也有地方为了缓解这一问题，一味地增加土地使用者的投机方向，大面积扩大农转非农用地的面积，从而侧面降低了农民的预期，这种方法显得较为不理性，阻碍了我国土地资源合理保护与可持续利用工作的进展[3]。

4.土地资源保护的合理规划

4.1 保护农地与耕地

为实现土地资源保护的目的，相关部门应加强重视力度，应严格保护农地与耕地，对各种建设用地的占地进行严密把控，杜绝建筑用地占用过多的耕地规模。也应积极满足社会经济发展的各项需求，依靠合理使用土地，挖掘现代化城市的潜力与功能，提倡农业用地的发展方向多元化与全面化，积极保持土地本该有的生态环境与景观，在保护土地的同时也做到美观，让农田耕地的保护工作从量变转化为质变。

4.2 保护农田基本建设

除保护农地耕地的面积外，也应积极保护农田的基本设施，并建设农田用地中的重点保护区，全面规划制度，并结合农村居民的实际需求与生活目标，集中建设保护区。同时也应完善市场机制，按照自愿与公平的原则，共同维护农民自身的合法权益，允许农民可以售卖或转让土地经营权，合理促进农田耕地的经营规模。

相关部门也应积极建立农田的养护机制，为促进农田生产力的发展，应提高耕地地区的农田质量，专门开展对农民的培训活动，或聘请专业人员，到各个地区帮助农民进行土地的养护工作与相关农具农机的日常维护工作，帮助农民节省成本，帮助农民收入，调动积极性。

4.3 维护土地生态安全

我国也应积极维护各地区土地的生态环境，建立自然保护区或风景区，也可以建立湿地公园等更加有价值的保护区，精心保养，共同促进我国土地的品质与环境的改善与修复。

在各个自然保护区、公园等生态保护场所中，应用科学手段建立高质量的绿化带或防护林，在城市中建设绿化场地时，也可以为提升绿化的层次与美观而进行见缝插针，在城市中穿插着绿化建设，并加强与城市外界绿地与生态环境的连接性，既可以增强城市的美观性，也可以增加土地生态环境。

5.土地可持续利用的对策

5.1 加大土地整治力度

为了土地的可持续利用工作得到完美实施，相关部门应加强对土地的整治力度，首先应最大程度增加或维持耕地的面积，并对农业领域的结构内部进行治理，禁止其他单位或个人借由各种非正当理由进行耕地的侵占，并对农村民众的用地加以控制，也不可能无节制地开垦荒地，盲目增加耕地面积，应按照实际生产需求，有计划有节制地开垦。

其次也应对现有耕地进行养护与治理，以便改善耕地的品质，提升土地的经济收益，减少非农用建筑所占耕地的面积，一边也要积极加强治理力度，对于未开垦的荒地进行合理整顿，提升农业用地土地的品质。

5.2 调整城市用地结构

对于城市的用地结构，也应进行科学调整，优化城市布局。在城市调整中应该对城市各行业的特性进行地区划分与调整，形成科学的环状结构，即城市中心是商务区与金融区，居民住宅与学校等设施在城市商务区周围环绕修建，最后将工厂、仓库等有污染的或人数较少的边缘化，设在城市周边，让土地使用粗放有度，提高城市的价值与土地使用，积极利用闲置土地。

城市的调整过程中，也应依靠城镇自身发展需求进行针对性调整，让城市各个产业相互协调，提高城市价值，也可以使用提高税收政策，首先提高中心区税收，促进有条件的有能力支付税收的金融业与商业在城市中心，让支付能力较弱的工厂等自动边缘化，并出具合理政策，退地还耕，迁村并点等，加强农村居民的规划管理力度与自觉性。

5.3 合理分配土地经济收益

合理分配土地的收益中，首要工作是增加农民耕种的积极性，当前很多负责生产粮食的农民，普遍收入不高，而收入高的农民大多是种植果树与养殖的，而更加富裕的是搞土地商业化的农民，所以应减轻农民负担，调整税收制度，减免赋税的同时，增加土地的补偿机制。

政府不应动用非营利目的土地的征地权，一个积极推进地质改革政策，提高补偿标准，根据土地质量来计算地租价格，并通过抬高耕地的成本来引入市场机制，抑制耕地过度。

5.4 严抓土地管理制度

农耕用地在转换性质时，特别是在转为建设用地时，应对其进行严格检查与测验，分析耕地方案与耕地资金的落实，推进耕地储备制度，并加强对各类建设用途的监管，对于选址不合规的耕地开垦费列入工程的，不得进行批准与设计。

同时要健全建设的预审报告，完善各项流程的审批制度，实行全国统一的标准进行检查，依照土地利用总体规划布局审批建设用地，只能批准有完善的开垦资金的，落实到土地利用现状图上的耕地，并积极与有关部门协商，逐渐完善并优化各项制度，保护农民群众的合法利益。

各地区也应结合自身情况，制定具体条例的实施办法，推进土地管理法制的落实，完善土地管理的各项流程，只能审批符合城市自身性质的、消耗资源较低的、投资与产出比较高的项目，对于违反规划政策的项目应做到坚决反对。

各部门也应加大执法力度，对于非法用地与非法开垦的应从严处理，并依靠媒体与群众的力量积极进行监督，也可以开设反馈平台，听取人民群众的意见与建议，依法查处私自动工的建设，加强管理，促进土地可持续发展的各项政策。

6.结语

土地资源保护与土地可持续利用是社会各界广泛关注的问题之一，随着社会发展与人口的增加，对于土地的需求越来越高，有关部门应加强管理，充分落实各项政策制度，缓解土地与社会之间的矛盾与土地资源浪费等问题，为土地资源保护与土地可持续发展这一社会性进展工作作出卓越贡献。