湖南省城市防洪圈达标建设情况调研分析

谭文波，张学伟，王菜刚，陈 理

（湖南水利水电职业技术学院，湖南 长沙 410131）

引 言

湖南是水利大省，也是受水害影响较为严重的几个省份之一。仅2017 年，全省共发生7 次较强洪涝灾害过程，造成14 个市州141 个县市区1 899 个乡镇受灾，县级以上城市受淹32 个，直接经济损失达524.42亿元[1]，2019 年洪水灾害直接经济损失216 亿元[2]。县级以上城市防洪面临较大挑战。根据《防洪标准GB50201-2014》，城市防护区的防洪标准应根据政治、经济地位的重要性、常住人口或当量经济规模指标来确定[3]，随着城市的建设和发展，相应的防洪工程建设标准也需提高。近年来湖南省高度重视防洪工程的建设，2017 年、2018 年和2019 年在建防洪工程完成投资达117 亿、104 亿和77.71 亿，分别占当年在建工程完成投资的38.79%、43.03%和30%。至2019 年末，全省已建成五级及以上堤防13 191.68 km，达标5 656.98 km，达标率43%；一、二级堤防2 274.15 km，达标1 412.20 km，达标率62%[1～2,4]。由此可见，未来城市防洪工程建设任务仍然严峻，及时调查研究城市防洪建设情况，对存在的问题和经验教训进行总结提炼显得较为迫切。孔猛等人[5]通过调研广西西江经济带城市防洪设施建设情况，分层次分析了西江经济带范围内主要城市防洪达标建设情况并提出建议。唐嶷林[6]针对长株潭湘江城市防洪工程进行调查研究，总结出该地区防洪工程特点并提出了处理方案。王开元[7]介绍了德法荷三国防洪减灾的主要做法和经验，为国内防洪减灾的建设提供参考。

1 调研背景

2017 年对湖南省有防洪任务的县级城市调研，全省13 个地级市82 个县（市区）共285 个防洪保护圈，堤防总长2 757.768 km；其中未建堤长898.04 km，已建堤防中未达标堤长499.143 km，未达标保护圈206 个。未达标防洪圈和未达标堤长占比分别为72.28%和50.66%。情况如表1。

表1 2017 年湖南省城市防洪圈及堤防长度达标情况表

为了调查研究防洪圈工程建设推进情况，准确把握城市防洪圈建设过程中的困难和典型经验，2020 年3 月起开展了对湖南省2018—2019 年拟闭合的63 个城市防洪圈调研工作。

2 调研过程

本次调研通过收集各县市区的城市防洪规划及设计资料，初步拟定现场检查方案和布设测点。对照设计和施工资料，通过现场检查、实地测量等方式，对各防洪保护圈闭合、达标情况逐一进行核查，记录保护圈起止点（规划起止点、实际闭合起止点）、分段分叉点（如某次建设时段点、不同断面型式点、汇流和分流点、高程突变点）、重要建筑和保护对象点（涵闸、桥梁、医院、学校、侵占河道房屋等）、存在问题点（未闭合点、闭合但未达标点、历年险情点）等关键要素的坐标和高程等重要参数，并拍摄图像、视频资料。最后将GPS 测绘数据导入ArcGIS 软件对接全省水利一张图。

3 调研分析

3.1 调研成果

计划对2018—2019 年拟闭合的63 个城市防洪圈开展调研，实际调研77 个防洪圈，调研数量增加的原因主要为：①以往达标防洪圈实际还存在薄弱环节，这次一并纳入调研范围。②新规划（新文件）与原拟闭合防洪圈数量及名称有差异。防洪圈调研情况如图1。

图1 湖南省2018～2019 年拟闭合城市防洪圈闭合达标情况图

通过图1 可知，本次调研湘中两市拟闭合防洪圈均已达标，湘北、湘西、湘南和湘东均存在未达标防洪圈。总体来看，本次调研的77 个防洪圈中，防洪圈闭合情况为100%，达标情况为80.52%。计划拟达标防洪圈基本完成闭合，具备抵抗一定洪水风险的能力。对于达标的判断，分为高程达标和安全稳定性达标，高程达标即为堤顶高程能满足防御对应设计洪水要求的高程，安全稳定性达标则考虑了堤防安全指标进行评价。经过几十年城市的建设和发展，城市范围低洼地区基本都已建设防洪堤，但有些堤身单薄，年久失修，基础冲刷，易出现坍塌事故，仍被判断为不达标。

3.2 防洪圈建设推进新情况

1）城市建设规模扩大或建设重心转移，防洪保护范围增加，但防洪规划跟不上城市规划，城市防洪工程基础建设不能与城市扩展相适应。一些城市原有防洪保护圈建设未完成，又启动了原防洪规划以外的保护圈建设。

2）防洪工程建设的思路发生了变化。城市防洪工程建设已不是单纯的防洪工程，大多与市政、生态环境整治、景观、园林、风光带建设相结合。

3）城市防洪工程投资主体发生了变化。水利部门投资项目少，投资主体主要是城建投、水建投、房地产企业等。

4 存在问题及建议

4.1 存在问题

1）缺乏专项资金。防洪圈建设多结合水利部门以外的单位来组建法人参与建设，整个防洪圈建设工程资料未能归档，不利于后期工程管理。

2）城市防洪规划重视度不高。大部分城市还在沿用2003 版城市防洪规划成果，与城市规划脱钩。

3）已完成的防洪圈部分堤段，存在局部不达标情况，多为老城区，拆迁困难，难以推进，但局部淹没损失均可控。

4.2 建 议

1）地方政府应重视城市防洪工作，拓展融资渠道，对财政困难地区，可根据实际需要分期建设。

2）水行政主管部门应争取加大对城市防洪工程的投入，集中资金完成防洪圈建设，加大奖补力度。同时加强城市防洪圈的建管力度，验收资料应及时归档并移交相应水行政主管部门，以方便防洪工程的运行维护管理。