乡村数字治理的现实困境与路径优化研究

王海稳，吴 波

(杭州电子科技大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310018)

坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务，破解乡村治理困境是纾解国家治理难题的前提和基础。数字技术将成为公共治理模式变革的先导，也将为破解乡村公共治理困境以及实现乡村公共治理现代化提供新的路径。实际上，乡村数字治理在实践中依然存在着不足，必须以问题意识为导向和以治理理论为指导进行分析和总结，实现数字技术与乡村治理体系的精准耦合。以政治学、社会学和电子信息科学等学科理论知识为基础，以信息、组织、意识和权能为主要视角，透过数字技术与乡村治理体系的互动关系对乡村数字治理的优势价值、治理困境以及优化路径进行深刻剖析，避免乡村数字治理实践陷入唯技术主义和技术决定主义。

一、乡村数字治理的四重优势

简·芳汀认为：技术发展的内在逻辑会导致理性制度的变迁[1]100。数字技术依靠其特有的建构性特征创造了一个高自由度的互动空间，成为培育和变革乡村治理能力的空间和手段。乡村治理能力的提升是一个综合性、全面性和系统性的工程，数字技术从居中场域、治理主体、价值追求和功能导向四个层面分别提升了环境感知能力、组织协同能力、意识引导能力和权能保障能力，共同推进乡村公共治理体系的综合性、全面性与系统性变革。

(一)强化信息资源整合以提升环境治理能力

数字技术既包括承担信息功能载体的外在物质性器具，也包括超越物质层面的信息内容[2]31。以信息处理能力变革为核心的数字技术的应用，可以提升治理主体的感知力、预测力和判断力以及对抗治理环境未知变化和风险的能力。首先，数字技术变革了信息传导模式。其一，数字技术打破了乡村布局分散化、原子化的空间限制以实现对物质层面的超越并以此构建具有获取渠道多样化和获取环境开放化等优势的信息流通渠道。其二，利用数字化手段建立更加灵活的双向互动式交流体系以替代传统乡村社会所存在的自下而上、“单向度”的上访式、反映式信息流通模式。信息传导模式的变革既可以提升信息获取、处理和运用的效率，也保障了乡村治理各主力军对乡村事务、人员与资源等多方面具体情况的了解和掌握。依托数字技术实现乡村社会资源统筹和社会舆情态势感知，弥补了因乡村事务复杂多样而引起的治理漏洞和粗放式治理。其次，数字技术提升了信息处理能力，通过发掘有价值的治理信息推动乡村公共治理方式从被动应对向主动作为转变。数字技术可以从繁杂的乡村治理数据中发掘相关信息的价值点，并以此来提升治理的预测意识和预测能力。深度挖掘有价值的治理数据，科学预测和准确研判乡村发展形势和村民思想动态，建立科学决策、有效治理的乡村公共治理体系。

(二)提升互动交流效率以重塑组织协作能力

数字技术不仅为促进组织之间有效、及时和持续的良性互动提供了技术支撑和衔接机制，而且搭建了高效、平等的虚拟互动空间，提升了治理组织之间采取一致性行动策略的可能性。首先，在数字治理时代，数字信息的流通和整合为治理组织之间构建开放协作的互动关系提供技术条件。制度分析学派提出的“多中心治理”制度体系认为：各个社会治理主体基于一定的集体行动规则，通过互动博弈和协商的方式建立合作关系以实现治理协同化，并进一步推动治理效能的持续释放[3]。数字技术所搭建的互动交流平台，为处于组织利益分化、阶层分化和无序互动以及道德解体、人际疏离和社会失范等问题的乡村社会提供了一个跨利益群体、价值观念和阶层进行平等协商的空间，为组织之间基于协作关系以共同治理乡村社会提供了价值前提。其次，利用数字技术再造公共治理流程来革新乡村治理结构和资源配置模式。数字治理理论的核心在于通过重新整合公共服务来构建一种具有互补关系的社会治理模式[4]。通过治理信息的收集和整合，提升组织对资源、人才和资金等方面在供给端和需求端的整合和协调能力。数字技术融入“共建、共治、共享”的多元治理格局，有助于集中政府与社会、政府与企业等多方力量来提升乡村公共治理效能。

(三)革新主体认知方式以激发意识引导能力

波茨曼曾指出：任何认识论都是某个媒介发展阶段的认识论。真理和时间一样，是人通过自己发明的交流技术同自己进行对话的产物[5]。认知变革与意识发展同数字技术不可分离，因为人的认识必定会受到信息获取手段、来源渠道和处理方式等因素的影响。首先，数字技术消弭了信息接受者和创造者之间的鸿沟。数字技术极大延伸了人的认识范围和认识能力，使得人类自身在意识层面的生成、传播和获取过程中具有广泛的参与性，使得个体意识在培养、形成和完善过程中充分发挥自身的能动性、积极性并使之符合个人意志追求。利用数字技术突破城乡空间、距离等各种现实物理条件的限制，使村民能够不受阶层、教育背景等社会性条件的制约，既有助于村民获取更加全面、综合的信息以丰富认知，也方便村民随时调取和选择符合个人偏好的内容。其次，当新一代技术问世并普及后，它所具有的变革客体、打开其内幕并摄取其信息的能力就会大大增强，为人们的思维认识能力普遍地达到新的水平提供了条件[2]108-109。数字技术使人的认知行为带有“网络化”和“虚拟化”色彩，促进了现代与传统价值理念和思想文化的融合。例如，浙江安吉通过乡村数字治理平台——“村务清”，实时发布国家大政方针政策解读以及法律、科普、时事政治等社会信息，便于现代化价值理念向乡村社会的渗透和融合并逐步实现乡村传统价值理念的变革。

(四)构建话语表达空间以推进权能保障能力

费尔南德斯认为：数字技术被视为“伟大的平衡器”，它作为“赋权”的理想方式为曾经被忽视的团体提供发声空间[6]。首先，在虚拟话语空间中，村民通过重复的社会性表达实现自我精神、主体意识和权利意识的觉醒。互联网没有结构中心，各个网络节点在网络结构中的传播地位是平等的，这一特征也深刻决定着农村群众的参与机会。互联互通和数字信息高速流动的特性，使得人们可以行使个人权利和表达利益诉求以及变革平等[7]。基于数字技术变革传统民主政治中单向式、集中化的权力运行模式。数字技术赋权于乡村社会，实现了由社会地位、职业阶层形成的相对封闭的“金字塔”治理结构转变为以话语权为核心的参与权利平等、开放的治理结构。一种平等、多元与开放的协商共治体系在没有上下尊卑的等级制度、没有意识形态束缚、没有虚伪掩饰和矫揉造作的“公共空间”里得以延续。其次，数字技术可以绕过行政壁垒和人为障碍来建设成本最低、速度最快和最为直接的民情官意互动站。通过乡村数字治理平台的建设，政府部门能够发布惠农政策、村务实施执行动态信息，农民能够反馈问题，实现各阶层之间的交互，消除信息源与农民之间的阻隔，保证不同层次的用户能在任何时间段参与政务[8]。村民的公共利益诉求和公共价值得以表达，并倒逼乡村公共治理权力实现“自上而下”地转移，保障村民参与权利的落实和参与能力与运用。

二、乡村数字治理的现实困境

数字技术变革是人类理性的集中体现。但是，正如拉塞尔·林登认为：引入先进的技术可能非常有用，然而，在重新设计过程之前，其并非时时刻刻都有用[9]。因此，技术的不确定性、人的主观随意性以及组织结构的嬗变性会导致乡村数字治理实践中存在多种问题：

(一)数字信息的垄断倾向阻碍其流通与整合

在数字治理时代，数字信息将成为国家调控资源和权力的重要手段和依据，数字信息流通的背后是原有资源和权力格局的调整和重新分配。处于优势地位的治理主体会为了维护和强化其原有权力和资源而建立封闭和垄断的信息管理平台。在乡村公共治理中，乡村自治组织凭借其极强的权威性对信息资源施行垄断性管理，正如布劳和梅耶所分析的那样：“保守特定秘密能够提升科层制的有效性和权威性，没有比按照现代科层制原则建立起来的权力机构更热衷于此的了。”例如，S市L村为了缓解不同部门对村民信息的重复性收集和统计产生的行政资源浪费，以及村委会干部和工作人员因数据收集和统计而产生的压力，希望建立统一的村民信息数据中心以满足一次收集、多次上传以及动态追踪等需要，强化数字信息的协同与共享。但是，在传统科层治理体制中，数字技术的生产者、传递者和使用者的行动逻辑尚有差距，各自基于不同的行动目标导致数字技术内蕴的共享价值难以落地。并且，各个职能部门的信息系统不定期按照自身业务需求对现有标准进行升级和改造，周期性的系统升级和改造将对按照原有标准建立起来的数据信息整合方案产生巨大冲击和潜在威胁与不确定性[10]135。总之，数字信息资源的封闭性和垄断性增加了乡村建设统一、协调的村务信息中心的难度。

(二)传统权威性地位被数字技术实现逆强化

技术社会建构论认为：技术与组织互动过程中，组织建构了技术系统并赋予技术系统以意义[1]152-153。乡村社会治理结构在实际运行中呈现出双重治理逻辑——以自治权力为核心的内生性治理逻辑和由国家行政权力塑造的外生性治理逻辑，在乡村治理实践中，主导乡村公共治理体系深层次逻辑的是外生性官僚治理逻辑。数字技术会出现被官僚治理逻辑重塑和建构的现象，通过不断控制和利用数字技术来强化自身地位。主要表现为：首先，乡村自治组织自身存在官僚主义盛行和利益固化的现象，遏制了治理资源的合理配置。乡村社会存在浓厚的全管全控的治理传统，集中表现为乡村自治组织是乡村社会公共治理实践中的唯一主导者，乡村自治组织凭借其“垄断性地位”的传统优势会排斥和挤占其他治理主体。其次，乡村自治组织易受到外部官僚组织(主要指乡镇政府)的制约和影响。在乡村数字治理建设过程中，主要运用行政主导、多主体协同参与的模式来促进多方资源和力量的整合和协调。在乡村治理实践中，却疏漏了其他治理实体的培养以及治理实体之间的合作与协商，仅仅强调行政主导的传统治理逻辑。这便导致行政逻辑不断渗透和同化乡村数字治理模式，其他治理主体的参与空间和参与积极性就会受到打击，最终难以形成多元主体协同治理的新型乡村社会治理模式。

(三)传统保守性思想盛行难以实现价值革新

马尔库塞认为，人类理性会受到技术的约束和控制并逐渐依附于技术。首先，与时代发展潮流背道而驰的传统思维和观念必然会阻碍乡村数字治理的进度。数字技术通过大数据“算法”收集、分析个人偏好，进行“内容推送”，而且互联网、大数据时代的内容选择极易受到个人喜好、偏好的影响。但是，个人偏好又受到原有价值观、思想体系的制约，“内容推送算法”反而会进一步加深个人传统偏好。基于算法的数据挖掘或将事物歧视性分类或侵蚀隐私圣地，威胁自由全面发展的人类目标[11]。其次，数字技术的控制逐渐使得人们丧失独立思考和判断的能力。村民就会在使用数字技术的过程中逐渐陷入消费主义和娱乐主义的两难境地，难以实现个人意识层面的突破。村民逐渐形成对数字技术的“局限性认知”和错误使用，甚至会陷入技术沉迷和个人主义倾向，而忽视对乡村公共事务的参与和表达。最后，乡村居民中的老年人思想保守、缺乏相关知识，难以与乡村数字治理模式相适应。具有现代性的数字治理平台无法真正满足老年人的实际需求，最终导致数字治理平台使用率以及认同度普遍较低。数字治理时代的乡村公共事务参与更多地表现为“虚拟性参与”，即村民通过由代码和程序组成的数字治理平台参与乡村公共事务治理。村民的参与行为严格受到代码和程序设计的规制，提高了村民参与乡村治理的门槛和难度。

(四)技术封闭性阻碍乡村社会公共治理群体效能凝聚

数字技术向乡村公共治理领域渗透的过程中，技术规制会限制村民形成共识和公共利益的表达以及陷入集体行动困境。当乡村数字治理平台成为村民参与乡村公共事务的主要手段时，村民的参与行为、参与能力、参与方式和参与效果都会极大地受制于平台背后的代码设置和程序架构。现实中的数字治理平台更多强调“村民-组织”的纵向表达机制，即村民通过民情反映模块将意见建议和利益诉求直接传达给乡村自治组织，而尚未建立“村民-村民”的横向利益整合机制，即村民之间利用数字治理平台交换意见，形成利益共识以推动集体利益表达。此外，“技术隔离”造成村民之间的情感互动极大减少，村民面对数字技术营造的陌生环境，不熟悉的面孔和淡薄的人际关系，深刻地感受到情感上的孤独、生存上的无助和生活上的不便[12]。村民集体利益表达的特征之所以呈现原子化状态，主要是因为缺乏形成共识和集体目标的外部互动空间和乡村社会内卷化现象严重难以激发内生性的自组织能力。利益诉求之间缺乏交流和统一，既难以为凝聚自觉性集体行动和自发性组织活动提供前提条件，也无法建立有效的现代化互动交流机制。相对破碎的村民公共话语权必然会受到强势话语权的干涉和阻碍，村民难以在相互作用的动态过程中创造强有力的集体效能感。

三、乡村数字治理的路径优化

数字治理不是简单的数字技术的运用，而是从更加深层次的社会组织和政治秩序维度来实现公共问题良善治理的综合性活动过程[13]。实现数字技术与乡村公共治理体系的精准耦合，提升乡村数字治理的效能与效果，需要从平台建设、组织合作、意识革新和技术赋权等方面进行路径优化。

(一)搭建统一开放的治理平台以保障信息流通

信息充分而均衡的流通是提升乡村数字治理能力的前提和基础，实现信息充分而均衡流通的前提是建立标准统一、开放完善和互联互通的乡村数字治理平台。S市多个乡村共同主张通过制定数字治理行为规范和制度体系确保标准统一、开放共享的治理信息平台建设。治理信息标准主要包括静态标准和动态标准两部分。首先，静态信息标准主要包括信息的收集标准、分类分级标准、储存格式、转换和编码标准、平台接入标准、传输标准、安全管理标准等，即在信息流通整合过程中用于控制和参考的标准类型，确保信息的无障碍流通。基于静态信息标准体系建设，S市各乡村的治理数据能够无障碍地接入乡镇部门的数据库，推动“乡政”与“村治”在信息层面形成协同一致、共同合作治理的局面，并推动“乡政村治”格局在相对分离局面下实现公共治理决策权和执行权的统一与协调。其次，动态信息标准主要指对特定信息类型进行定期升级更新的标准。通过对更新时间、更新内容和更新间隔等实现标准化来避免信息接入壁垒和阻碍等问题。S市通过建立科学合理的动态信息管理制度，实现全市城乡统一的信息收集、汇总、应用体系并保障数据收集的准确性和合理性。基于数字技术的信息解析能力，实现对社会问题和民众需求的准确反映，推进乡村公共治理的有效性、科学性以及合理性。

(二)构建多元主体协同合作的新型治理模式

协商民主既是对民主理论的科学发展与价值呼应，也是对日益复杂的社会治理的科学回应[14]。首先，乡村协商体系要坚持村级党组织在乡村治理中的核心地位。基层党组织的领导和协调作用，既避免了由于乡村治理主体去中心化趋势所导致的协同能力弱的现象，也规避了因为治理结构运行混乱而出现的治理失灵和失效等问题。党组织具有政治和组织层面上的覆盖优势，推动不同行政部门之间、行政部门与社会力量之间的跨体系协同，最终推动社会治理领域的系统改革[10]263。依靠政党系统形成自上而下的压力机制[10]263，规范各个主体之间的治理行为以及平衡和协调行政权力对乡村社会的过度干涉。其次，村民在共识基础之上的认同能够减少乡村治理结构的变革阻力。其一，政策制定者和大多数工作人员都要充分领会这种变革的需要以使整个组织凝聚共识和形成认同感。村民和“村两委”工作人员要加强对乡村数字治理知识的学习和技能的养成，鼓励使用现代数字治理平台和信息化设备。其二，乡村自治组织要创新运用数字化治理手段和方式并转变职能定位。乡村自治组织积极推进以公众需求作为政策制定与执行的基础，利用数字化手段建立更加灵活的、双向互动式的信息交流体系，并以此协调群众利益、保障民众权益和回应利益诉求，通过实实在在的治理效能来换取村民的认可和接受。

(三)提升乡村社会数字技术应用能力与素养

首先，建立乡村数字治理长效补偿机制解决部分村民面临的“数字鸿沟”问题。顺应乡村数字治理的现实状况和未来走向，建立与乡村人口知识结构相匹配的乡村数字治理平台。其一，传统服务方式和智能服务方式相结合。浙江各地在不断建立界面简洁、操作简单和易于识别的乡村数字治理平台的同时，也适当保留和改进了传统的服务方式，为部分村民提供了更加周全、贴心和直接的便利化服务。其二，坚持线上治理途径和线下治理途径相结合。浙江各地积极推进“最多跑一次”改革，针对线下渠道不断优化流程、简化手续，以此为农民供给更加便捷、更为优质以及成本更为低廉的社会服务和社会资源。其次，数字治理强调治理主体的能动性，要更加注重自身治理理念与价值的提升，最终提供高质量、便捷化、精准性的公共服务[15]。L镇逐渐变革“村两委”和乡镇政府工作人员的治理理念、思维模式和治理方式，逐渐强化运用数字技术进行乡村社会公共治理的能力。最后，数字治理要强调伦理价值的作用，明确把“人是目的”的伦理意识贯彻其中，使网络生活不至于陷入“技术因素大于人的因素”的伦理困境[16]。在推进乡村数字治理过程中，数字技术的发展和运用要不断适应人的发展方向和价值追求，始终将人作为价值追求。赋予数字技术以价值追求和价值内核并不断思考和完善关于人的理论规范，通过伦理道德规范约束数字技术的使用界限，规避技术不确定性引发的异化和目标替代效应。

(四)提升技术赋权下的村民联合参与能动性

技术赋权本质上是赋予村民话语权，话语权为村民凝聚共识和形成自发性组织行动和自觉性集体行动提供先决条件。首先，将数据产生的价值落实到维护公民权益层面[17]，为村民提供畅通的需求表达渠道，使村民参与公共事务的能力得到提升并推动村民治理由被动向主动转变[4]。数字社会形态对个体行动带来的最大的转变，在于使得多数人可以参与生产生活过程，赋予了其自由行动的空间与能力[18]。例如，S村利用数字技术不断拓宽和创新村民发表意见建议、参与乡村社会公共治理以及监督“村两委”权力的渠道和手段。其次，依靠数字技术建立情感-价值共同体并赋予治理共同体以情感-价值内核。刘易斯·芒福德曾指出：城市与乡村承载着同样重要的价值观念，要积极推动城乡社会在价值层面有机融合，为建立城乡协同治理体系提供价值层面指导。在乡村社会场域中，对多元化、异质性的乡村价值体系的重新整合是实现价值认同和价值信任的前提和条件，也是构建乡村治理共同体的价值支撑。最后，数字技术所赋予的各项村民权利需要制度予以保障。技术赋权需要制度来进行约束和保障，避免出现村民个人权利的无序使用和滥用以及由于规范性制度体系不完善对乡村治理结构和治理秩序造成冲击。同时，乡村数字治理体系需要制度来维持和支撑，以此实现变革性力量的持续释放以及为治理结构变革提供制度性保障。