浅述小型农田水利工程项目存在问题及对策

摘要：小型农田水利项目建设过程管理、建设质量与建后管护运行直接决定着农业生产的效果和农村人畜饮水的安全。为加强农田水利工程建设管理、建立健全建后管护机制，确保小型农田水利项目平稳运行，保障农业生产稳定增产，促进农民增收，从2012年起至今，省级水行政主管部门每年组织安排稽察专家组随机抽查全省小型农田水利工程项目。本文汇总、整理归类了近年来小型农田水利工程项目在稽察工作中发现的问题，并提出解决问题的对策。

关键词：小型农田水利项目、稽察、问题、对策

小型农田水利工程简称“小农水”，主要是指为解决农业灌溉和农村人畜饮水而修建的田间灌排工程、小型灌区、灌区抗旱水源工程、小型水库、小坝塘、蓄水池、水窖、水井、引水工程和中小型泵站等。小型农田水利工程的基本任务是通过综合规划，兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，充分达到农田水分平衡，使之满足农业生产发展的需要，促进农业稳产、农民增收。

目前全省可利用的有效水资源严重不足，水利基础设施相对薄弱、水资源调配能力相对较低，全省水资源开发利用率远低于全国平均水平，为不断满足农业生产、农村人畜饮水需求，至今年全省已安排9批中央财政小型农田水利重点县建设，由于近年来小农水项目大量集中建设、点多面广，建设管理、建后管护跟不上建设进程等原因，致使稽察专家组在小农水项目稽察过程中发现了很多问题，总结如下。

1 稽察過程中发现的主要问题[1]

1.1 项目征地难

近年来，国家对水利工程大力投入，全省掀起了水利工程建设高潮。工程建设前期工作中面临的一项艰巨的任务就是征地（或移民），就目前建设情况来看，小农水建设基本不涉及移民，仅涉及征地一项，但随着群众对征地补偿意识的不断提高，征地工作越来越难开展，特别小农水项目点多面广，大多小农水项目都是整乡（镇）推进，涉及征地区域较广，项目建设过程中随时出现群众阻挠施工的现象，进而影响项目施工进度。

1.2 前期工作深度不足

部分县（区）为争取每年小农水重点县项目，在时间不充足的情况下完成了调查、规划、勘察、设计等前期工作，过程中没有做到精细化，所以导致部分县（区）的小农水重点县规划已获批复后又重新进行规划调整、对批复的建设项目或建设地点进行变更等情况;另外，设计单位在勘察、设计过程中普遍存在不到施工现场实地查勘，所以设计出来的实施方案、施工图纸、施工技术要求等在施工过程中与实际建设条件、地形地貌等出现较大差距，从而重复更改设计。由于近年来全省水利工程数量的不断增多，很多设计院（设计公司）都去竞争大项目、大工程的设计，不断降低对小农水项目设计的重视程度，致使小农水项目的设计成果普遍出现深度不足、存在设计缺陷等问题。

1.3 缺乏协调，部分项目重复建设

小农水项目的建设必然考虑水源问题，多数区域靠沟渠、管道供水灌溉或饮用，由于水源点分布不均，取水引水往往跨越不同乡（镇）的管辖区域，这就涉及县（区）和各乡（镇）间的整体协调。但在实际建设过程中，不同管辖区域对小农水建设的需求不一样，由于工程规划建设中没有做好协调工作，一些靠近水源点、建设条件好的区域重复的规划修建，而远离水源点或建设条件差的区域则一直缺水，部分工程存在重复建设情况。

1.4 建设管理力量薄弱，满足不了项目建设需求

在大、中型项目建设的压力下，小农水项目的建设管理往往被弱化或忽视。部分县（区）将小农水项目全部打捆由县水行政主管部门直接负责实施，没有明确具体的负责人和其他管理人员，部分县（区）虽对小农水项目组建了项目法人，但是存在项目法人组成人员技术力量薄弱，人员配备满足不了项目建设需求的情况。

1.5 监理单位履职不到位、施工单位施工标准低

小农水项目的投资一般较少，监理费用的提取也相对较少，监理单位基本由项目法人直接委托，受监理费用、项目建设面广等条件限制，监理单位普遍存在未按照合同承诺（招标确定的未按照投标承诺）进驻监理机构及监理人员，项目建设过程中存在监理人员长期不到现场的现象，监理单位履职不到位;小农水的施工单位施工资质、施工质量标准、施工管理人员素质等普遍较低，施工机械设备老化，在施工过程中存在未按图施工、所用部分材料强度达不到设计要求等问题，直接导致项目建成后质量差、效益发挥达不到预期效果等。

1.6 质量监督工作开展不到位

随着工程建设项目的增多，质量监督工作压力越来越大，质量监督工作的顺利、正常开展受监督机构、专职监督人员、监督经费缺乏和监督职能弱化等因素影响较大，加之省级水行政主管部门对监督工作职责的调整，加大了（州）市、县两级监督机构的工作量和工作难度，短时间内难以适应监督工作的实际需要。省级质量监督机构近年的调研结果显示：小农水项目建设的质量监督工作开展比较滞后[2]。

1.7 痕迹资料管理不规范

小农水项目的参建各方在建设过程中不注重过程资料的整理、分类、归档，很多项目存在施工已经完成，但是没有施工过程的痕迹资料，部分施工过程资料在项目已完工才后补，项目建设情况与资料反映情况不相符，项目资料管理随意、不规范。

1.8 项目建设中强制性条文执行不到位

工程建设标准强制性条文是工程建设国家标准和行业标准，直接涉及人民生命财产安全、人身健康、工程安全、环境保护、能源和资源节约及其他公共利益等方面，在水利工程建设全过程中必须强制执行的技术要求，也是政府对工程建设强制性标准实施监督的技术依据。而在小农水项目的建设过程中，参建各方普遍不提及强制性条文内容，甚至部分项目建设过程未按照强制性条文要求进行，对强制性条文的贯彻普遍执行不到位[3]。

1.9 建后管护运行机制、人员不健全，管护人员缺乏技术，运行管护经费投入较少;群众缺乏参与管护意识

小农水项目基本上都是由国家、地方政府主导建设，建成后由项目所在地政府及受益人共同维护管理。但在实际管护过程中，缺乏完善的建后管护机制、管护人员不健全，往往存在权责不明晰、重建轻管的情况，很多小农水项目的运行和管护都由乡（镇）水管站代管，但水管站无论在人力、财力还是管护技术上，都相对较弱，难以按照标准完成管护任务，工程设施更换不及时、人为损坏、丢失的情况时有发生。

小农水项目建成后的运行和管护都需要经费，目前这些费用来源不稳定，有来自国家和地方财政补贴的，有来自水资源费的，有来自用水合作社收取的水费，或者直接就没有建后运行管护经费。运行管护经费的短缺，直接导致运行管护工作难以顺利开展，管护不到位，从而缩短小农水项目的使用寿命、甚至荒废。

由于宣传力度不够，加上水利工程建设中重大轻小、重建轻管的观念，对于小农水建后运行管护的重视程度不够，群众不能在思想上重视，对于建成的项目缺乏参与管护的意识。

2 小农水建设管理对策

2.1 县、乡级人民政府在征地工作中起主导作用

在项目实施前提前做好项目建设利益宣传工作，做好群众思想工作，找准征地难的关键点或关键个人，合力突破，从而以点带面、以个人带群众按时完成征地工作。

2.2 前期工作对整个项目建设全过程至关重要，前期规劃、设计的成果直接影响整个项目建成后效益的发挥

县、乡级政府不应该盲目争取项目，而要充分做好规划、充分综合平衡考虑项目建成后发挥的作用和效益，不断优化规划方案，使项目建成后效益最大化。前期设计工作还应充分考虑采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件;采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，使其满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。

2.3 因地制宜、统筹规划

小农水项目虽小，但要坚持因地制宜、统筹兼顾的原则进行规划，实行科学决策、合理布局，按照各地各区域群众生产生活需求规划，规划要有前瞻性、考虑长远，避免盲目投资和施工造成不必要的损失，同时考虑节能环保等因素。

2.4 建设管理人员是项目建设的重要组成部分，项目的建设成果与管理人员能力、水平、思想观念和综合素质息息相关

目前县级水利行业管理人才、技术人才比较缺乏，所以导致项目建设过程各种问题频繁出现，鉴于此实际情况，县级政府可从其他州（市）或省（区）、市引进水利行业人才，选取具有专业技术、素质高的人才，加强专业技术和建设管理的沟通、交流，定期组织学习培训、总结经验;定期对技术人员和管理人员进行考核，建立健全奖惩制度和绩效考评体系，建立有效约束机制和激励机制，不断提高项目建设管理水平，促进小农水项目建设管理的可持续发展。

2.5 强化监理单位、施工单位管理

小农水项目法人和各级水行政主管部门应随时掌握各监理、施工单位的实际能力、水平，对不能满足项目建设需求的单位及时进行清理，并报送省级水利建设市场主体信用信息平台备案，建立黑名单。

2.6 加强县一级质量监督机构及队伍的建设

按照项目建设需求情况不断充实技术力量，使其完全履行质量监督职责、充分发挥县级质量监督机构的监督职能。

2.7 各参与小农水项目建设的单位均应配备专职资料管理人员，跟踪管理项目建设全过程资料，同时定期进行痕迹资料管理培训[4]。

2.8 小农水项目法人应积极组织各参建单位加强自身建设

健全质量管理体系，不断加强质量与安全管理，认真贯彻落实工程建设强制性条文。

2.9提高水利工程管护责任意识

在小农水项目批复的同时强制要求县、乡级政府明确建后管护机制和人员，明确管护职责、人员工资等，同时定期对管护人员进行技术培训，不断提高管护能力和水平。

充足的管护经费供给是小农水项目运行和管护的重要保障，可以通过征收水费、承包经营权等方式筹备部分管护费用。县级水行政主管部门应积极向各级财政等相关部门争取管护资金，尽量使管护资金来源长期稳定，县、乡级政府应建立小农水项目管护专项资金、专款专用，同时建立多元的小农水项目管护资金筹措渠道，保证小农水管护资金的充足。

各级水行政主管部门要对群众加大水法、水情的宣传，通过广播、电视、报纸、网络、手机等媒介，加大法律法规宣传，提高群众对水利基础设施的重视，使群众从内心感受水的重要性、重视水利、重视小农水建设，自觉参与到小农水建后管理和维护工作中来，形成自觉保护意识，共同做好小农水的建后管护工作，保障农业生产、人畜饮水正常。

3 结束语

小农水建设项目是农村水利工程基础设施建设中的基础，建设管理工作则是小农水建设的核心。根据全省小农水项目建设实际情况，各级水行政主管部门和政府需共同努力，提出目前存在问题的解决办法或措施、完善现阶段全省小农水建设管理中存在的缺陷;对于体制不健全、建后运行管护资金不足等问题，相应的提出解决措施，建立科学完善的运行体系和有效的管理机制;促使群众树立节约用水的意识和自主参与项目建设的意识;除此之外，还要重视管理人才和技术人才的引进。总而言之，要加大力度做好小农水项目建设管理工作，创新管理模式，促进全省小农水项目的持续健康发展，切实有效解决农业生产和人畜饮水的困难。

参考文献：

[1]《全省水利工程建设项目稽察报告》（2014年-2021年）

[2]《全省州市水利水电工程质量监督机构考核报告》（2015年）

[3]《中华人民共和国工程建设标准强制性条文》（水利工程部分）

[4]李明、张光辉，《小型农田水利及农村饮水安全工程内业资料整编指南》（黄河水利出版社）2011.08.

作者简介：谢章锐（1988—），云南宣威，本科，工程师，主要从事工作：水利工程质量与安全监督。