军事设施建设领域军民协同立法研究

■ 陈悦 马津渤 唐廷

一、军民协同立法在军事设施建设领域的展开

习主席指出“把军民协同发展上升为国家战略，充分发挥法律法规的规范、引导、保障的作用，提高军民协同发展的法治化水平”[1]。故此军民协同立法成为了新时代法治建设的重要内容。我们认为，军民协同立法是指由法定的立法机构按照立法权限制定的调整军民双方权利义务的法律规范的行为。我们知道，军民协同作为一项国家战略，它所涉及的范围广、组织多、调整的有关利益错综复杂，仅仅凭借任何单独的一部法律是不可能承担起全面规制作用的，构建一套相对完整的军民协同法律体系已经为理论界与实务界达成共识。普遍认为军民协同法律体系应当以《宪法》为基础，以综合性军民协同基础法律为核心，以各类单行法为支撑。在单行法制定方面，习主席指出:要注重从体制机制上来解决军民协同发展中存在的矛盾问题，努力形成在基础设施和重要领域的军民协同发展格局[2]。军事设施是国家武装力量完成作战、战备、训练等军事任务的必不可少的物质条件，就是重要的基础设施领域，在该领域的军民协同立法符合军民协同发展的实际立法需求，能够成为新时期军民协同立法的示范和指引。

我国制定完善的军事设施建设领域军民协同单行法具有先发便利条件，一是我国较早形成了以《军事设施保护法》为核心的军事设施法律保护体系，经过长期的实践，在军事设施领域积累了较为坚实的军民协同立法土壤。二是军事设施建设领域涵盖事项全面，在资源共享、人才储备、科研攻关等方面具有明显的军民协同辐射效应。三是军事设施建设领域的军民协同有了一定的经验积累，建立了较为成熟的合作原则。例如，在2017 年后勤保障部与国资委签订的共同推进军事设施建设军民协同战略合作协议，充分提炼出在军事设施建设领域军民协同坚持优势互补、平战结合、资源共享原则，统筹战场和市场、平时和战时场域发展需求，既吸引了潜在社会资源服务于战斗力生成，又借助军事设施建设促进社会企业经济效益提升。这些探索建立的军事设施建设领域的军民协同的基本原则经过检验具备上升为立法的现实条件。

二、军事设施建设领域军民协同立法的现状

传统的基础设施的军民协同强调的是在有关设施建设完成后的融合发展，且主要侧重“物”的融合。军事设施建设领域军民协同是军民协同深层次发展的阶段，更加侧重于“人、财、物”的各要素融合。军事设施建设领域的军民协同主要包含军民共建基础设施、军事设施建设预留民用接口、军民通用设施兼顾民用需求三个方面[3]。现有的军事设施领域军民协同立法尚难以完全实现军地人力、财力、物力资源的整合利用，立法现状上整体体现为对在既定要素投入下追求国防和经济效益最大化的实现上制度供给不足。

1.法律位阶低，存在立法空白

在我国目前军民协同领域的立法呈现出了高度分散和碎片化的特征，国务院与中央军委联合制定的有关法律规范中仅有个别的规定涉及到了军民协同，然而对军民协同中权利义务内容、协调机制、措施保障等，并无系统规定。军地联合制定的现有军民协同法律制度在内容上以航天和武器装备制造等方面的立法为主体，在军事设施建设方面存有立法空白。以中央军委名义颁布的军事立法中，涉及军事设施建设骨干军事法规主要有《工程建设管理条例》《环境保护条例》《土地使用管理规定》等6 部。其他大部分军事规章、规范性文件都是由军队业务主管部门出台。军事设施建设军民协同立法空白中，在《政府采购法》中明确了军品采购的唯一主管机构为国防部门，但对军事采购的诸多领域的有关重要事项都没有明确。尽管《政府采购法》中规定了中央军委具有另行制定军事采购法规的权力，但到目前为止还没有出台专门规制包括各类军品和武器装备的军事采购立法。又如《城乡规划法》规定重要军事设施等应当避开市区，但是关于重要的军事设施概念的界定缺乏明确的立法。

2.管理多元，规范重叠矛盾多

在一些军事设施建设上，经济建设和国防建设“两张皮”的问题突出，有的项目在规划论证和设计阶段就已经产生了不兼容，在设施投入使用后再进行改造造成资源的极大浪费。究其原因，在涉及军事设施建设上，政府和军队有关部门之间缺乏有效协调整合机制，这在造成不少重复现象的同时，又往往形成各部门利益的强化和扩张。军队系统中，有关参谋、后勤和装备机关等多个机构的业务均涉及军事设施建设，存在职能交叉、职责不清，出台规章制度冗杂，相关重大工程和项目跑冒滴漏现象难以避免。政府系统中，有关住建部、交通部、发改委等多个机构业务均与军事设施建设业务相关，军队以及上述政府部门在军事设施建设中通用标准未建立，与军事设施建设相关的国家标准、行业标准、企业标准和军用标准尚未完全融合，加之目前尚无法律法规明确规定各单位在军事设施建设中的职责，容易造成军事设施建设产生利益纠纷、需求矛盾和管理混乱。

3.立法体制多轨，复合人才欠缺

我国现存军地二元分化的立法体制，地方立法与军事立法基本上处于割裂状态，军事立法可能游离于国家立法机制之外[4]。在军事设施建设军民协同法律立项、起草、审议等环节中，如果出现军方和地方之间沟通协调不畅，立法进展是不容乐观的，这已经为多年来立法实践所证明，不少立法项目不仅会耗费时间长，而且长久也难以出台。《军港条例》的制定即是生动的例子，作为一项执行《港口法》下位立法，立法需求已经是非常紧急，还不得不提到这《军港条例》的立法是由军方牵头，多年未有进展。我们仍然发现，影响立法进度的另一个不容忽视的重要因素是，我们缺乏一大批掌握法律、国防军事的复合型人才队伍，缺少了符合型人才，军地双方的协调就缺少了沟通桥梁。

三、军事设施建设领域军民协同立法进路

军事设施建设军民协同，需要规范军事设施搭载民用功能、军民共建基础设施建设等不同模式下军队、政府、企业的权利和义务，制定重大关键基础设施军用标准以供给民用设施预留军用接口。推进军事设施建设领域军民协同立法需要明确如下立法方向：

1.实现军地立法机制协调融合

《立法法》的附则规定了由中央军委依照本法规定的原则规定军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法。随后，中央军委制定《军事立法工作条例》，该条例是军事法规、规章制定工作所应遵循的基本法。实践中，军地联合立法成为军事机关参与、甚至领导国防事务的常见现象，军事设施建设领域内的军民协同立法本质上需要军地联合立法。但是作为立法指引的《立法法》和《军事立法工作条例》只规定了体系内部的协调机制，对于军地立法协调的规定都没有涉及到。《军事设施保护法》第三条规定，军地双方应当建立军事设施保护协调机制。这个协调机制也仅仅是具体事务的协调，并未涉及立法协调问题。军地联合立法不单单会体现为政府机关和军事机关联合发布，更重要的是有联合制定的程序。现有宪法、法律框架内未建立起军民协同一元化领导管理体制，我们需要依托于中央成立的军民协同发展委员会协调职责的实体作用发挥，各个地方可以成立地方军民协同发展委员会担当协调职责，具体承担协调军民协同立法中有关事项。

2.建立军事设施需求管理制度

在军事设施建设中，军事机关往往担心泄密，地方政府往往担心有关军事设施建设事项影响地方经济发展，侵夺地方发展资源。长期以来，军事设施建设一直采用军方自建自用模式，军队兼顾练兵打仗和设施建设双重职能，分散了中心工作精力。随着2019 年《军事设施建设项目代建管理工作实施方案》颁布，军事设施建设采用军队代建、政府代建、企业代建。企业、政府代建提供了一种军事设施需求供给的方法，缓解了军队建设的矛盾。要深化军事设施建设领域的军民协同，不容置疑要全面整合军地资源强化升级需求供给侧，但在这之前首先要对军事设施建设需求进行科学管理，使得供给更加有针对性。使军事需求的提报生成—军事需求论证评估—军事需求执行落实—军事需求调整反馈四个环节环环相扣，形成自上而下、逐步求精的军事需求闭环反馈系统[5]。并用立法的方式将这种需求提成机制规定下来，做到需求牵引资源，进一步加强保障作战战备的建设需求管理，健全军事设施建设的计划管理系统，保障军民协同发展的方向。明确在军事设施建设军民协同立法中，围绕军事设施建设中项目立项、规划、设计、建设、评估等环节进行军民协同立法人才库建设，给予人才库建设支持保障。发挥军地立法人才资源的合力，共同推进军事设施建设领域军民协同立法。

3.完善军事设施建设监督评价

军事设施建设军民协同的效能最大化是军民协同的发展追求，军事设施建设军民协同立法尤其需要突出建立监督评价体系，明确组建监督评价机构，重点围绕事关军事设施规划计划核查、工程建设稽查、设施维护巡查、土地环境督查、安置住房建设检查、房地产管理清查，突出决策效能评价、业务效能评价、保障效能评价。服务于建成结构安全、装饰美观、节能一体、生态环保、满足军事需求的军事设施。