民事诉讼督促程序电子化的几点建议

扬州大学 杨昊昱

一、督促程序电子化的概念界定

（一）督促程序的概念

根据我国《民事诉讼法》第十七章相关规定，督促程序作为一项诉讼程序，指与债务人没有其他债权债务纠纷的债权人可就无争议的金钱或有价证券索赔向人民法院申请支付令，如果该债权经审核后合法明确，人民法院便可以发出支付令。在法定期限内，如果债务人没有提出任何异议，那么此支付令便会作为执行依据。

督促程序最早起源于一百多年前的德国，而我国在1991年才在《民事诉讼法》中增设了这一程序，并于2001年出台了首个也是迄今为止唯一一个专门性的司法解释——《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》( 以下简称《督促程序规定》)。督促程序与一般的简易程序不同，前者适用范围仅限解决给付金钱或有价证券的案件；后者主要适用于“争议不大”的民事案件；而速裁程序或小额速裁程序是针对“争议不大”且“数额较小”的案件。

督促程序设立的目的在于适应大量简易经济纠纷的解决需要，它履行了一个重要的过滤功能，就是能够从正常的民事诉讼中剔除一些无争议的金钱债权诉讼。督促程序简洁、高效和不需要开庭审理的特点，在实现司法分流减负、方便债权人以费用低廉的途径实现债权、以及快速实现正义等方面均具有重要的意义。督促程序在德国自创立以来就产生了优异的适用效果，受到了其他大陆法系国家的普遍关注，欧盟、法国及日韩等国，都纷纷效仿施行督促程序。但是督促程序在我国施行的近三十年来，并没有得到广泛普遍的运用，1991-2009年期间，我国经济纠纷案件中督促程序的申请比重不断下跌，常年不足10%。

（二） 电子督促程序的概念

近年来随着网络信息技术的飞速发展，司法的电子化改革得到了学界的广泛讨论。处于实务操作边缘化的督促程序则被许多学者认为适宜先行进行电子化改革，并作为一个关键切入点用于推动我国司法电子化。在2016年，我国最高人民法院发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，并首次提及建立电子督促程序。

之所以学界广泛认可应率先进行督促程序的电子化改革，是因为电子督促程序已经在欧洲各国成熟运行多年，在实现司法分流和司法减负上均取得了不俗的成效。以德国为例，自1982年巴登符滕堡州为试点，到2007年5月，电子化督促程序已经累计在16个州推行。基于2015年的数据可以看出，德国督促程序的收案量在530万件左右，初级法院一审的民事受案数量在110万件左右，实现电子督促程序推行后，平均每件案件的审理时间大幅缩短至23天①。

电子督促程序与传统督促程序相同，在内容上主要分为电子化的申请、审查、异议、送达和执行五个部分。即通过电子方式向法院提交在线申请，法院通过电子信息系统受理申请并审查，符合条件的即向被申请人发送电子支付令。被申请人可以在法定时间内以线上的方式提出相关异议，法院在收到异议之后便可以进行裁定并终结督促程序。如果在法定时间内被申请人未提出任何异议，那么之前发送的电子支付令即可作为执行依据。

二、我国督促程序电子化的现实必要性

（一）我国督促程序的发展历程

督促程序最早起源于德国，由1877年德国民事诉讼法进行同一明确的规定。由于督促程序在司法实践中发挥了重要作用，被其他国家陆续采用，并通过特别程序和单独列章的形式在各国的民事诉讼法中进行相关规定。

中华人民共和国成立后，关于督促程序的规定也逐渐完善。由于1982年实施的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》中没有规定督促程序，我国为了适应改革开放和推进社会主义商品经济发展，通过借鉴国外经验和成果，在1991年于《中华人民共和国民事诉讼法》中的第17章以专章的方式规定了督促程序。1992年颁行《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》完善细化了督促程序的相关规定；在2000年颁行的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》中又进一步体现了督促程序；在一年后制定的《最高人民法院关于适用督促程序若干问题的规定》中，最高人民法院对督促程序的推进和实施做出了更加细致深入的规定。

督促程序的立法目的即在于尽快解决那些关系明确的债权债务纠纷，这对减轻司法负担、优化司法资源配置、快速实现诉讼经济和诉讼效率有着显著的作用。因此自我国1991年引入督促程序以来，学界对此就展开了热烈的讨论，理论界和司法实务部门都对此寄予了厚望，但是督促程序的实际运行情况却让人大失所望。

与德国督促程序在司法中受到广泛使用的情况相反，督促程序在我国司法实践中一直处于边缘化状态，法院每年收到和受理的督促程序案件占比极低。在督促程序新设的10年间，仅根据1991年至2000年的《中国法律年鉴》中对经济纠纷案件中督促程序适用情况的统计就能从一定程度上反映出督促程序在我国的边缘化的适用状况（图1）。

图1 1991-2000我国经济纠纷案件中督促程序适用情况统计②

2000年以后，督促程序在理论界和实务界的讨论热度已大不如前，在实际操作中督促程序的利用率也持续降低，08年以后官方的统计数据中甚至也不再涉及这一程序的运用情况。

督促程序在我国收到冷落的原因是多方面的，督促程序的立法目的固然是良好的，但想要在我国司法实践中得到充分地、良性地运行，必须针对我国司法实情予以制度调整和改进。

（二）督促程序电子化的必要性

督促程序作为重要的司法分流程序，却在司法实践中背离了其立法初衷，未能发挥其理想效果。如何激活“休眠”的督促程序是理论界一直在探索的问题之一。结合国外制度的优秀经验和时代趋势，很多学者都提出了“督促程序电子化改革”的建议。在督促程序因解纷低效而遭遇程序空置的困境下，督促程序的电子化改革或许是能够最快恢复督促程序的实用性和高效性的方式之一。

1.司法改革层面

就上文所提及的“电子司法”“电子法院”“电子诉讼”而言，我国各级法院在内部电子法院的建设和完善上成效显著，但是外部电子法院相对落后，在针对当事人的服务上还不完善，比如电子诉讼服务暂未投入实行，电子法院的建设程序在国际上仍处落后水平。

电子督促程序正是建立“电子法院”的重要一环，它既需要依托法院的信息化基础设施，更侧重法院与当事人之间的电子化、信息化司法交往。督促程序的便捷、高效和不经对审即可创设执行名义的特点，与追求效率的电子信息技术非常适配。通过建设电子督促程序可以为我国电子司法的全程化改革提供试点经验。

此外，我国涉网案件的数量不断增加，可以预见，随着互联网经济不断深化发展，此类案件将会受到越来越多的重视。又由于涉网案件涉及的纠纷往往具有数量大金额小的特征，运用传统的诉讼途径解决该类案件的成本过高，导致债权人往往放弃运用法律途径实现合法债权。但长此以往必然不利于我国互联网经济的合法、规范和安全的发展。另一方面，互联网小额贷款行业发展迅速，但风险防控措施弱，因此产生的小额借贷纠纷层出不穷。由于其数额小、借贷关系明确，都在线上操作完成，法律管控薄弱，社会上甚至发展形成“借贷村”等网络黑色产业链，不断侵蚀着社会信用体系。为了以较低的成本收回欠款，网贷平台大多不采用传统诉讼方式，而是采用电催，甚至暴力催收方式进行追索，进一步提高了使用司法救济渠道解决互联网小额贷款纠纷的必要性③。针对此现象，《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》为“网上纠纷网上审”提供了明确的指导，电子督促程序能够很好地适配互联网小额贷款纠纷的线上解决。

2.法院层面

督促程序设立的重要目的之一就是为司法减负，合理地配置司法资源，实现司法分流。而在我国目前的实践情况中，法院依旧要对支付令的申请进行形式和实质的双重审查，需要接受债权人的书面申请和债务人的书面异议。因此对法院而言，督促程序的使用性价比不高，与普通的诉讼审判程序相比也并未节约较为可观的时间和精力。但是电子督促程序刚好能弥补这一方面：

电子督促程序采用全程电子化的处理模式，当事人可以通过网络在线下载申请表格，在线填写提交，法院的审查、回复以及送达也可通过电子信息的方式传输，较之传统书面纸质提交处理的方法更为简便快捷。而通过设定固定的网络填写格式，可以有效规避技术错误，提高申请的正确性和有效性，法院也能够极为简便地通过信息技术机械化地对支付令申请进行形式审查，且可由司法辅助人员进行操作控制，整个申请-送达过程都能实现线上进行，能够最大限度地减轻法院的人力工作负担。

根据2007年德国司法实践方面的数据，在全年约730万个支付令申请中，大概有95%左右的案件是通过电脑实现自动化处理的，另有500多万个案件在督促程序下得到了妥善解决，大概95万的案件被转入诉讼程序。同时，《德国民事诉讼法》规定，如果该督促申请是通过自动化处理的方式进行解决，则法院的处理完成最晚不能超过接到申请的翌日④，这说明德国的电子督促程序操作简便、迅速、高效，能够很好地实现案件分流和诉讼经济的效果。

三、我国督促程序电子化建设的关键问题

正如何勤华教授所述，“法律移植不单单是应该的，也是必需的，更是当然的。然而法律移植必须遵从理性、审慎、针对性等原则，特别是针对西方法律的移植，需要保证让相关法律具备适用性的条件”⑤。电子督促程序在德国、欧盟、奥地利、日本等地都取得了良好的适用效果，我国应该借鉴这些地区制度设计的优秀成果，在试点法院推行反馈的基础上，有针对性地对电子督促程序的申请方式、审查标准、安全保障等方面进行调整统一，并通过进一步的实践试点促进此项电子制度的完善和适用。首先要注意的是以下一些重点问题：

（一）保障当事人程序选择权

电子督促程序因适用“电子方式”而能够有效地提高诉讼效率、减轻法院负担以及促进案件的繁简分流，不论是对当事人而言还是对于审理法院而言都能够降低诉讼成本。然而，虽然电子程序在设定目的上是为方便当事人而存在的，但不能变相地削减当事人的权利，不能更改当事人本质的权利义务。因此在当下时代背景下，尚不应该成为强制性程序。

当事人可以自主权衡是否使用该项电子程序，而法院则要尽到帮助当事人充分了解、认知电子督促程序的义务。各法院应当效仿西湖区法院拍摄专门视频及幻灯片，介绍电子督促程序的功能的方法，积极推广电子督促程序的使用，使得绝大多数当事人能够清楚、明确地了解该项程序，并自主选择是否使用。

（二）设定集中管辖

根据我国《民事诉讼法》，支付令申请没有特殊管辖要求，而是基于一般管辖原则，通过基层人民法院进行处理。基于我国的法律，属于债权债务纠纷的支付令申请案件，应该由债务人所在地的基层人民法院来对相关督促程序进行受理。

然而电子督促程序因为适用电子程序，打破了物理空间的限制，不需要当事人到场，传统的管辖权限制并不存在实际意义⑥。我国电子督促程序完全可以效仿德国和欧盟的做法，在管辖问题上进行类似的集中与简化，在全国范围内设立集中管辖法院以专门解决电子督促程序案件。

（三）适用形式审查标准

虽然我国尚未明确电子督促程序应当适用何种审查标准，但是基于督促程序的设定目标以及流程处理特点，电子督促程序更应该使用机械化的形式审查，仅需要通过计算机系统自动核对申请人的申请条件，驳回明显无法律根据的要求即可。

（四）限制权力滥用

由于电子支付令的申请和异议都将采用形式审查的标准，因此增加了申请人和被申请人滥用权利的风险。因此必须采取防止和限制债权人及债务人滥用督促程序的规制措施。

比如应当将债权人违反诚实信用义务恶意通过督促程序实现违俗债权等行为列入征信体系考核中，且应当给予被申请人对于被恶意申请支付令的救济渠道，实现债权人和债务人的平等保护。而为了防止债务人滥用异议以拖延债务履行、甚至逃避债务履行、隐匿财产，有必要采取相应的惩罚措施。如规定债务人恶意提出异议以隐匿或转移财产的，应当负担债权人的后续诉讼费用及律师费等。

注释

①史长青：《督察程序的设计理念：诉讼还是非讼》《政法论丛》2015年第5期。

②数据来源：1991-2000年《中国法律年鉴》，中国法律年鉴社出版。

③张晨玮：《电子督促程序的困境与出路探析——以互联网小额贷款纠纷为样本》《东南司法评论》2019年9月。

④周翠：《电子督促程序:价值取向与制度设计》《华东政法大学学报》2011年第2期。

⑤何勤华主编：《法的移植与法的本土化》，法律出版社2001年第1版，第538-539页。

⑥陈锦波：《论信息技术对传统诉讼的结构性重塑一一从电子诉讼的理念、价值和原则切入》《法制与社会发展》2018年第3期。