国际海底区域资源开发规章研究

倪然 谢青霞 杨谷 东华理工大学

目前，规范“区域”内活动的国际法主要由《联合国海洋法公约》（简称：《公约》）、《关于执行1982年12月10日＜联合国海洋法公约＞第十一部分的协定》（简称：《执行协定》）及《勘探规章》等组成。但《勘探规章》只涵盖了“区域”资源开发的初级阶段，即探矿和勘探，没有涉及资源开发阶段。海管局为了适应“区域”内活动发展的需要，完善“区域”内活动的国际法律体系，正在加紧研究制定《“区域”内矿产资源开发规章》（以下简称《开发规章》）。因为“区域”的独特法律地位，“区域”资源开发的相关利益冲突激烈而复杂，《开发规章》的制定必然要经历长期艰苦的博弈。促进“区域”资源开发，既是国际社会资源现实需求所决定的，也是国际法“‘区域’资源应造福全人类”理念所要求的。国际海底管理局发布了最新的《“区域”内矿产资源开发规章草案》及其附加标准和准则草案，由利益相关方提供意见，有效期至2021年6月7日。各国都在积极参加《开发规章》的制定，以确保本国的“区域”权益。全面分析开发规章制定背景、依据我国国情，对《开发规章》的制定提出合理的修改建议，使我国关于《开发规章》制定的主张得到国际社会认可，对保障我国“区域”权益具有重要意义。

1.《开发规章》制定背景

国际市场对金属资源不断增大的需求使得国际社会资金对“区域”资源开发兴趣增加，使得“区域”内活动逐步呈现出商业化、市场化态势。此外，部分承包者就深海底矿物开发进行了大量的实验，并取得了一定的成果，加快了“区域”资源开发可行性、经济性评价和开采系统测试的速度，使得“区域”资源开发的技术准备工作得到长足发展。同时，海管局与各承包者签订的29个“区域”勘探合同中，7个多金属结核勘探合同（中国大洋协会、国际海洋金属联合组织、俄罗斯海洋地质作业南方生产协会、韩国政府、日本深海资源开发有限公司、法国海洋开发研究所，印度政府与海管局签订的勘探合同）已到期并获准延期，合同延期结束后各承包者应进入开发阶段。因此，“区域”内活动的发展也进入了一个重要的历史性转折时期，即由勘探阶段向开发阶段过渡的时期。综上所述，“区域”资源开发已是大势所趋，并具备了一定的条件。但“区域”资源开发尚缺少国际法依据，这使得承包者难以准确评估“区域”资源商业开采面临的风险，会阻碍“区域”内活动的有序发展。因此，即将到来的“区域”资源商业开发迫切需要《开发规章》的制定。此外，《开发规章》的及时制定能防止部分国家利用其科学技术和经济发展的优势“事先”对“区域”资源形成垄断，有利于人类共同继承财产原则的执行，也能避免各国关于“区域”内活动的国内立法与国际法相冲突的问题。《开发规章》的制定经历了11年的长期研究、讨论，仍未形成得到国际社会最终认可的可颁布的《开发规章》，但相关工作取得了长足进展。

2.《开发规章》难产原因分析

《开发规章》的制定历时近11年，经过提出、准备、框架草案和开发规章草案等几个阶段，但《开发规章》距离获得通过还有很大的差距。《开发规章》之所以如此难产，其深层次原因是“区域”资源商业开采存在的不确定性。

2.1 “区域”资源的特殊法律地位

“区域”资源的特殊法律地位主要体现在是人类的共同继承财产。在人类共同继承财产原则下，在“可持续发展”目标下，促进“区域”内资源的开发利用以造福全人类，并能平衡各利益攸关体的可行的“区域”资源开发商业模式难以形成。

2.2 “区域”资源开发的经济前景不明朗

“区域”资源是否进入商业开发过程，很大程度会依赖于国际市场同类资源的供需状况，以及陆地该资源出口国与“区域”资源开发承包者的利益平衡。“区域”资源开发必须在经济上有利可图才能激发商业开采的动力。

2.3 环境风险尚未明确

目前对“区域”活动对深海环境和生态影响的认识水平还非常不足，难以对大规模商业“区域”资源开发的做出明确的环境风险评估。如何防范潜在的海洋环境损害、如何在损害发生后恢复深海海洋环境以及相关的损害责任等都没有形成具有国际共识有效的方法。

2.4 “区域”资源开发的科技能力尚未完全形成

深海底采矿技术还没有取得实质性的、得到国际社会认可的进展，承包者们也没有形成完全的开发能力，在科技领域尚未达到“区域”资源开发的要求。

2.5 承包者“区域”内活动进度不统一

大多数承包者仍然处于科学研究阶段，迄今没有任何承包者决定开展试采工作，只有部分承包者在采矿和加工技术研发方面取得了初步进展。

3.《“区域”内矿产资源开发规章草案》评议

《“区域”内矿产资源开发规章草案》在体现人类共同继承财产原则、遵守《公约》与《执行协定》、海洋环境保护制度建设、申请与工作计划审核、承包者缴费机制、资料处理与活动检查等方面取得了很大的进步。但《开发规章草案》仍然还存在很多问题：（1）《开发规章草案》与《公约》、《执行协定》尚存在不一致之处，与《勘探规章》等还存在不协调之处；（2）《开发规章草案》在内容尚存在重大缺失，如缺乏关于惠益分享机制、企业部等重要问题的明确而详细的规定；（3）《开发规章草案》对开发申请程序的相关规定过于繁琐，对承包者的权益规定不足等。

因此，针对《开发规章草案》总体内容，建议：（1）全面审查草案每一条款，与《公约》和《执行协定》的对应条款相协调一致；（2）建议在《开发规章草案》中单独增加一个部分“惠益分享机制”，依据《公约》第140条规定的原则，制定无歧视的公平合理的收益分配机制，以体现人类共同继承财产原则，并且“区域”内活动的缴费、收益和分享相关规定应统筹一揽子讨论、制定，不应只单独制定某一部分规定；（3）建议依据《公约》和《执行协定》关于企业部的规定，在《开发规章草案》中独立一部分对企业部单独或联合从事“区域”内资源的开发的具体内容及其权利、义务和运作进行详细规定；（4）《开发规章草案》应在符合《公约》及《执行协定》精神的基础上，在开发申请、执行与检查等程序规定上尽可能的简洁、明确，并进一步加强承包者权益保障条款的制定，以鼓励“区域”资源开发；（5）部分《开发规章草案》中经常出现的标准、准则等并没有明确的规定和参考文件，建议进一步研究。

4.总结

本文总结了开发规章制定的历程，分析了开发规章难以出台的深层次原因，并对《“区域”内矿产资源开发规章草案》给出了具体的修订建议，以供我国参与《“区域”内矿产资源开发规章草案》制订参考。