《民法典》的施行与海关行政执法工作

余 钧

（长沙海关，湖南 长沙 410000）

《民法典》是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律。作为全面依法治国的重要制度载体，《民法典》很多规定同国家机关直接相关，涉及公民和法人的权利义务关系。海关作为国家进出境监督管理机关，其执法活动直接关系到千千万万进出口企业、出入境旅客和其他民事主体的合法权益。海关如何贯彻执行《民法典》，维护人民群众享有的合法民事权利，是当前海关法制建设面临的重大课题。下面，笔者结合海关执法实践，从抽象和具体两个层面，就《民法典》的施行对海关行政执法的影响谈谈体会。

一、《民法典》的施行要求海关进一步转变执法理念

（一）《民法典》是人民权利的保障书

它确认了对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利的平等保护，将人格权单独成编，充分彰显了“以人民为中心”的基本理念。［1］这就要求海关执法必须把握好公权与私权的关系，坚持依法行政，除了严格依照海关法等行政法律规范外，还要全面考量《民法典》等民事法律规范对民事主体合法权利的保护，尊重和维护人民群众享有的合法民事权利。

（二）《民法典》是中国特色社会主义市场经济的基本法

确定了市场主体的法律资格、权利义务和平等地位，为市场主体提供了稳定的行为预期，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。这就要求海关执法必须把握好政府与市场的关系，尊重市场主体在合法范围内的意识自治、平等协商，落实“放管服”改革部署，最大限度降低进出口合规成本，打造市场化、法治化、国际化的口岸营商环境。

二、《民法典》的施行给海关执法提出了一系列法律问题

（一）法律主体问题

1.进出口货物的海关法律关系主体概念模糊、界限不清。《民法典》将民事主体分为自然人、法人和非法人组织。根据《海关法》第二十四条的规定，进出口货物的海关法律关系主体是“进出口货物收发货人”。关于该主体，《海关报关单位注册登记管理规定》将其定义为“依法直接进口或者出口货物的中华人民共和国关境内的法人、其他组织或者个人”；还有部分规章、规范性文件使用“企业”一词代替“进出口货物收发货人”，将非法人组织和自然人排除在外。那么，“进出口货物收发货人”是否包括非法人组织和个人？委托报关中的实际收发货人是否属于海关监管对象？值得商榷。

2.进出境物品的海关法律关系主体相关规定存在矛盾。对于邮、快件渠道进境物品，如网购物品，需要考虑运输途中的所有权归属问题。根据《民法典》第二百二十四条的规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力。《民法典》第五百一十二条针对网购物品，规定以收货人的签收时间为交付时间。据此，运输途中所有权应归属发货人，发货人应是纳税义务人。但是，《关税条例》第五十八条将邮、快件进境物品进口税的纳税义务人确定为收件人，执法实践中据此向收件人征税，与上述分析存在矛盾。

（二）代理问题

1.海关执法中应关注行政相对人民事代理行为的效力。海关很多执法活动都与行政相对人的代理人有关，如报关企业代理报关，当事人委托其员工配合海关调查等。海关执法中应关注行政相对人民事代理行为的效力，要根据《民法典》的规定认真核实代理人身份、授权委托书、代理事项等，确保代理行为合法有效。授权委托书应载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期限，并由被代理人签名或者盖章。当代理人作出代为放弃陈述、申辩、听证权利，代为进行和解等意思表示时，海关需要仔细核对授权委托书，确认委托人是否作出特别授权。

2.代理报关申报不实的法律责任由谁承担。根据《海关行政处罚实施条例》第十六、十七条的规定，报关企业代理申报发生申报不实时，海关应核实收发货人是否履行了提供真实情况的义务，报关企业是否履行了合理审查义务，区分各自责任进行处罚。但是，《民法典》第一百六十七条规定违法代理时双方应承担连带责任，第一百六十四条规定代理人不履行或者不完全履行职责造成被代理人损害的，应当承担民事责任。海关法律法规的行政责任归责原则与《民法典》的民事责任归责原则不一致，值得研究。

（三）物权问题

1.海关监管权与海关监管货物的所有权、抵押权等物权存在竞合。《民法典》规定了财产的所有权。［2］对于海关监管货物，由于尚未办结缴纳税款等海关手续，《海关法》第三十七条对其所有权进行了限制，规定海关监管货物，未经海关许可，不得抵押、质押、转让、移作他用或者进行其他处置等，人民法院判决、裁定或者有关行政执法部门决定处理海关监管货物的，应当责令当事人办结海关手续。但该条在实际适用过程中，存在争议：一是未经海关许可擅自处置海关监管货物的民事行为是否有效？《民法典》第一百四十三条规定，民事法律行为有效的条件是不违反法律、行政法规的强制性规定（具体是指效力性强制规定而不是管理性强制规定）。《海关法》第三十七条是效力性还是管理性强制规定，存在争议。二是人民法院判决、裁定对海关监管货物采取拍卖、变卖等执行措施时，海关应如何处理？虽然根据上述规定，海关应当责令当事人办结海关手续，但此时当事人可能濒临破产，难以缴纳税款。为保证国家税款安全，应从法律层面规定海关监管货物的海关税款优先权。

2.海关税收强制执行中的“扣留并依法变卖其他财产”与有关法律存在冲突。《海关法》第六十条规定，进出口货物的纳税义务人超过三个月仍未缴纳税款的，海关可以扣留并依法变卖其价值相当于应纳税款的货物或者其他财产以抵缴税款。这存在争议。一是《民法典》强化了对民事主体物权的保护，而海关监管对象一般是进出口货物，扣留并变卖与进出口货物无关的其他财产，值得商榷。二是《行政强制法》第二十三条规定，查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。《海关法》第六十条与《行政强制法》存在冲突。

（四）隐私权及个人信息保护问题

《民法典》设立了人格权编，强化对自然人隐私权和个人信息的保护。以当前的海关口岸疫情防控工作为例，海关会依法收集旅客的身份信息、健康信息、行踪信息等隐私的个人信息。海关工作人员必须绷紧信息安全与保密这根弦，依法妥善采集、储存、使用、销毁这些个人信息，防止信息泄露；在向社会公布疫情信息时，要注意对能够识别特定自然人的个人信息作相应处理。

三、相关意见建议

（一）进一步加强《民法典》宣传教育

《民法典》体量大、专业性强。［3］建议海关大力开展形式多样的《民法典》宣传教育活动，邀请知名专家学者结合行政机关的特点开展广泛培训，引导广大海关警员准确把握《民法典》的基本原则与核心要义，着重了解与海关执法和日常生活关系密切的条款内容，强化“职权法定”“依法行政”的法治理念，将法治理念贯穿于执法全过程。

（二）进一步深化民行制度衔接研究

由于立法理念、规制对象的不同，海关部分法律制度同《民法典》规定和原则存在不一致、不协调之处。建议海关加强与司法部门的交流研讨，组织开展《民法典》与海关执法理论研究，就海关法律关系主体的界定、海关监管权与物权的竞合、海关税收保全和强制措施的完善等问题寻求解决方案，为海关有效实施《民法典》提供理论支撑。

（三）进一步强化海关法律制度建设

以《民法典》施行为契机，结合民行制度衔接研究成果，加快推进《海关法》《国境卫生检疫法》《关税法》等一批重要法律法规的制定、修订工作，充分体现《民法典》坚持主体平等、保护财产权利、便利交易流转等基本精神。同时，对海关规章、规范性文件进行清理规范，确保相关制度与《民法典》精神和上位法规定协调一致。

（四）进一步规范海关行政执法行为

一方面要坚持依法行政，不超越职权、不滥用职权，保护人民群众的合法权益不受侵犯；另一方面要充分尊重市场主体的积极性和创造性，进一步优化口岸营商环境，为做好稳外贸稳外资工作、促进高水平对外开放作出积极贡献。