法治化背景下公安执法规范化的思考

常 静 王亚伟

（新疆警察学院，新疆 乌鲁木齐 839100）

建设法治公安最重要的就是使公安机关执法规范化。执法规范化是公安执法的生命线。［1］法治在本质上是一种实践理性，建设法治公安必须要经过不断的探索。

一、公安执法规范化与法治之间的关系

（一）公安执法规范化不仅是法律的细化，更是严格执法的内在要求

要想实现公安执法规范化，就必须在法治的范围内进行，以法治为基础为前提，因为公安执法规范化是法治的重要组成部分。公安执法规范化是在法律的框架内，对执法活动进行程序化与标准化建设。［2］在公安执法规范化的内容中，很大部分都是对于现有法律制度的细化、具体化。同时，在公安执法规范化的内容中，还有一部分是在法律规范中没有作出具体的规定，这一部分内容是由公安机关内部设立一些严格的执法制度进行明确。

在公安执法规范化建设过程中，公安机关还设立了一些更加严格的内部规章制度，其由来实际上就是将外部监督以及制约制度进行内部转化，从而形成了内部规范制度。从性质出发而言，这是一种自我监督，进行风险内控的行为。

（二）公安执法规范是一个体系，法律规范是其中最重要的部分

法律规范仅仅只是公安执法规范化体系当中一个重要的组成部分，并非整个体系的全部。公安执法规范化体系是一种存在多属性的行为规范综合体。

法律规范、内部管理规范以及纪律规范是公安执法规范的三大组成部分。法律规范是公安执法的基础，内部管理规范是指引公安机关及人民警察执行现行有关法律、行政法规、司法解释、部门规章规定的内部规范，纪律规范是对公安执法行为的约束。在这三大规范中，特点最为突出的要数内部管理规范。对外而言，这一规范并不具有法律效力，我们从公安部颁布的《公安机关执法细则》中就能够发现，其中有这样一句话：“仅限公安机关内部适用，不得在任何法律文书中引用”，由此说明其对外并不产生法律效力。因此，内部管理规范是一种存在于法律之外的对公安执法行为作出管理的规定，其施行主要依靠对执法人员的管理和考核，通过奖惩实现对执法者的管理。这三大规范共同构成公安执法的全部规范体系。

（三）追求法律效果和社会效果的统一是法治的要求，更是公安执法规范化义不容辞的责任

公安执法，首先要强调的是要严格依法执法，确保法律效果的实现。所谓法律效果是指公安机关通过执法活动处理具体案件所产生的客观影响，它强调合法、公平、公正。执法工作还要注重社会效果，社会效果是社会公众对公安执法工作的评价，以及对社会产生的正反两方面的影响。因为公安执法就是对某些社会关系的调节，其目的是恢复原有正常的社会关系。执法工作的法律效果和社会效果具有一致性，是统一的。在公安执法过程中，必须要以维护国家安全，确保社会秩序稳定，保障人民生命财产安全这一目的为出发点。

二、公安执法规范化建设继续推进的法治化要素

（一）健全保证宪法全面实施的体制机制

依法治国，必须要以宪法为基础。宪法的要求要转化为社会生活现实，公安执法是具体方式之一。要保证宪法在公安执法中得到贯彻，方式之一就是对公安执法规范的违宪审查。目前我国的宪法监督制度在具体的运作过程中还存在着违宪审查权的行使过于分散，对法律、规章等法律形式如何进行违宪审查缺乏明确的规定；违宪审查的启动程序、审理程序和审理结果方面的规定相对比较抽象等问题。因此，要完善能够真正维护国家法制统一、约束政府权力、保障公民自由的宪法监督机制。通过完善严密的监督，从而严格落实宪法，促进合宪性的审查，不断加强备案审查制度以及能力的建设，实现对违宪规范性文件的纠正或者是撤销。通过加强对公安机关的部门规章、规范性文件审查，加强对各级公安机关内部规范性文件的法治合宪性审查，以此确保宪法实施，维护法制统一。

（二）完善公安工作立法

高质量的法律法规体系，是公安执法的基础和保障。为了确保公安立法的质量及效率，必须要做到民主立法、科学立法以及依法立法。在立法的过程中，需要吸收多方参与监督，实现党委领导、人大主导、政府依托。坚持“既统一又多层次的”立法体制，构建以宪法为统帅，以《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》《人民警察法》等为主干，以公安部规章和规范性文件为重要组成部分的公安执法体系。

对于公安执法工作，无论是公安部还是地方各级公安机关，都制定了大量的执法规范化文件。这些文件是公安民警在日常执法过程中的直接依据。确保这些规范化文件具有合法性、科学性、合理性尤为重要。因此在制定过程中，一定要有相应的细化程序出台。另外，在对立法细化的过程中，要坚持遵循合宪和法制统一原则、民主原则和科学原则；细化应当依照法定的权限和程序，以上位法为依据，维护法制统一；要保障人民群众通过多种途径参与进来，集中和反映人民的智慧、利益、要求和愿望；要注意法律规范的明确、具体，具有针对性和可执行性。法律规范不明确，执法者的自由裁量权就会扩大，法律的权威和效能就会降低。同时，逐步推动适应机构改革的公安法律法规及相关制度的立、改、废工作，针对打击新型违法犯罪，要及时制定完善执法制度为基层执法提供更加健全完善的执法依据和操作性强的执法指引。［3］

（三）执法公开、公正，保障人民利益

执法公开可以避免暗箱操作，防止腐败蔓延。执法公开是保障执法公正的有效途径。公开、公正就是为了保障人民利益。公安执法规范化是法治的一部分，因此，需要坚持以保障人民利益为根本，注重人权法治保障，确保人民权利的实现，以此引导人民争做宪法和法律的遵守者、崇尚者以及捍卫者。同时，执法活动要严格依法，严禁越权；要做到适当、合理、公平、公正，符合法律的基本精神和目的，并且执法要有正当程序，遵循法定的步骤、方式、形式、顺序和时限，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，合法、合情、合理。

（四）加强公安执法监督

有效的执法监督是实现确保执法规范化的重要手段。构建严密的执法监督体系是执法监督应有的内容。公安执法监督要内外相结合。外部监督，以国家机关监督和社会监督相结合，让权力机关、司法机关、行政机关、监察机关、政党、社会组织、社会舆论、人民群众都参与进来。同时，要加强保障人民群众监督权利渠道的畅通，让人民群众成为公安执法监督的一股重要的实在力量。内部监督，是督查制度、法制部门监督制度、公安行政复议制度、公安赔偿制度、职务回避制度互相配合，使公安机关执法办案的内部监督制约机制有效运转起来，使案件倒查制、错案责任追究制等内部监督制约机制落到实处。外部监督和内部监督相结合，构建全方位的执法监督体系。执法监督最为重要的是在监督的具体执行上，要做到确保执法办案全流程都能够得到监督，监督不留死角，执法过程可查询，可追溯。

三、公安执法规范化建设继续推进的其他要素

（一）建立科学的、具有可持续性的执法培训制度

公安机关要建立一套科学的、具有可持续性的执法培训制度。一是强化制度保障。完善培训制度，要将培训成绩纳入日常考核，与奖惩挂钩。二是要明确培训的目标定位。培训要使每一名参训人员明确此次培训的目标，明确努力方向。培训要因人而异，因岗位而异，确保学有所获，避免流于形式。三是培训要坚持定期长期原则。培训要定期长期坚持，只有如此才能使执法者的素质不断得到提高。

（二）强化执法者的法律意识、规范意识

目前，部分公安民警还存在着执法理念不到位的情况，集中表现为实体程序并重、执法公正文明、执法为民思想不牢固。执法人员作为公安机关执法规范化建设中的基本要素，其规范意识、法律意识是实现执法规范化的重要出发点。公安民警作为执法者，需要具备良好的法治思维。法治思维是规则思维，是平等思维，是权力受制约思维，是程序思维。在一个法治国家当中，所有涉及法律适用的问题，都应当以法治思维来进行观察、分析以及解决。

四、结语

进行公安执法规范化建设，必须将相关的规范制度全面落实到公安工作的全过程，真正意义上实现公安执法规范化，让公安机关成为法治忠实的践行者，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。