黄河保护法立法问题研究

杨晓芳

（郑州财经学院，河南 郑州 450046）

一、制定黄河保护法的必要性

对黄河流域进行生态的保护和高质量的发展，是国家重大战略之一。黄河流经9个省区，养育了无数的中华儿女，不仅是我国的第二大河，更是我们的母亲河。面对保护和治理黄河过程中，遇到的主要问题有生态环境遭到严重破坏、上下游地区的法律机制不统一、执行难、公众参与度低等问题。因此，制定黄河保护法，完善相关法律体系迫在眉睫。

（一）积极发挥黄河的生态屏障作用

黄河流域跨度大，流经省份数量大，流经地区地理条件复杂多样，人为地破坏环境等等，这些因素都对黄河流域的生态环境有所影响。但是，我们都知道绿水青山就是金山银山，倘若不抓紧制定黄河保护法，对黄河流域的生态进行治理，那么黄河流域整体的生态环境将面临极其严峻的形势。

流域内最重要的特征就是水少沙多。黄河途经黄土高原后，生态环境问题就凸显出来了，比如：水土流失、用水无度、过度采砂、排放污水、地上悬河等等，都对自然环境和社会经济造成不同程度的影响。人类活动对黄河流域的影响，已经超过了黄河的生态承载能力。人类与黄河争夺水争夺空间，导致黄河处于生态失衡的危险中。［1］

因此，通过制定黄河保护法，建立完善体系，因地制宜地展开对黄河流域的治理，积极发挥黄河的生态屏障作用，极有意义。黄河跨度大，不同河段面临的生态问题也不一样，我们绝对不能一刀切，用统一的方式对整个流域展开治理。譬如，源头和上游地区，我们要修护生态，保障水质，提高水源的涵养能力；中下游地区，抓好水土保持的关键，保护天然林，积极种植人工林，严厉打击污染水资源的行为；“悬河”地区，比如开封积极疏通河道，降低河床。

（二）促进黄河流域的经济发展

黄河西起青海，东至山东，一路流经九个省区，而这九个省区的经济发展水平极不均衡，东西部差异巨大。造成这一现象不仅有历史原因，而且也受地理位置的影响。西部地区有丰富的自然资源，但是地形复杂，交通不便，信息落后，农村地区更加闭塞，无法充分发挥其优势，经济发展较为落后。

对此，制定一部黄河保护法，对沿线省区提供法律上的支持，逐步实现东西部自然资源和社会资源的优势互补，共同谋求经济发展。同时，随着乡村振兴战略的不断推进实施，新农村的建设越来越好，城乡经济差距正在慢慢地缩小，城乡一体化逐步实现。这样不仅有利于西部贫困省区能够积极打赢脱贫攻坚战，而且也有利于解决东部地区资源紧张的问题，促进整个流域地区经济健康的绿色的稳定的发展。

二、黄河流域的立法现状

随着社会对水资源的保护意识增强，水资源法治化的进程也逐步完善。现有适用于黄河流域的“涉水法”有四部，分别为《水法》《水土保持法》《防洪法》以及《水污染防治法》。［2］这四部“涉水法”虽然在一定程度上，能够对黄河流域的统一管理有适用性，但是对于综合治理并没有提供统一的法律规范。这四部法律的法律位阶高，针对性不明显，运作性也比较弱，没办法从整体主义的角度下，对黄河流域的生态环境等问题展开综合治理活动。

九省区也根据自身流段的特性，制定了不同的法律规范性文件，譬如，《渭河流域管理条例》《河南省黄河工程管理条例》以及《山东省黄河防汛条例》等等。这些规范性文件对各自的行政区域内的流段提供了法律上的支持和制度上的保障，在一定程度上也突出了因地制宜的优势。但是，这样系统性和综合性比较低，就无法做到上下游的协调治理和合力治理，就会出现互相推诿，不顾其他流段的发展的惰政情形。因此，需要我们在九省区内建立一个共建共享的综合的系统的全覆盖的法律体系，从而推动上下游的经济发展。

三、黄河流域现存的法律问题

（一）缺乏“社会共治”，公众参与度低

黄河是我们的母亲河，养育了大半的中华儿女，两岸人民依靠黄河生活。人民的生活与黄河息息相关，密切关联，不过现有的黄河法律制度中，缺乏公众参与机制［3］，脱离了群众，再加上法律意识普及的不全面，很多地区的老百姓缺乏法律意识，法律意识淡薄。从而，导致了生态破坏现象频发，譬如，过度采砂、排放污水、过度捕捞等等。这都间接地导致了人们一味地向母亲河索取，而忘记了要保护和回报母亲河，在保护黄河生态的工作中，参与度低，这就需要我们在制定黄河保护法时，要把“社会共治”理念考虑进去。

（二）公益诉讼鉴定难

在我国，目前环境公益诉讼之路任重而道远。公益诉讼需要全社会共同配合进行，不仅需要公检法司法部门介入，而且还需要相关组织参与，以及侵害者积极配合才可以。［4］目前，公益诉讼的联动执行机制还未完善建立。

生态环境受到损害时，最好的方式就是修复环境，还原生态模式，这就需要大量的资金作为经济后盾。在实践中，需要的修复金额是非常巨大的，但是侵害人往往并没有那么多的资金用来修复，这就导致了修复金额难以实际执行，难以实际履行，那么遭到破坏的环境也很难恢复如初。即使侵害人可以缴纳环境修复金，但是修复金具体如何使用，如何保管，如何进行监管，让每一分钱都花到实处，正确合理地分配到每一个需要修复的地方，相关法律法规并没有做出明确规定。

四、关于完善黄河保护法立法工作的建议

（一）建立跨区域协同联合治理机制

缺失对黄河流域综合治理与协调发展的法律规范，是最大的难题，也是最需要解决的。要从整体主义的视野出发，明晰黄河上下游各个流段的各自责任，防止出现问题时，出现各省区互相推诿的情况。

当然，责任划分必须因地制宜，要把当地的经济发展水平、水文特征以及历史因素全部都要考虑进去，而不是一刀切，全流段责任统一化，我们要做到上下游、左右岸、农村城镇之间责任的差异化和合理化。在开发和适用水资源的同时，也要做到保护水资源。责任划分要做到全面、协调、系统、合理。

建立联合治理机制，也要防止官官相护行为的出现，可以在各个流段设立专门的监督机构，也可以提倡公众参与到监督治理黄河工作中。对于联合治理工作中，出现的违法行为和违规行为，要严惩不贷。

（二）强化河长责任机制

随着河长制的推广和适用，对河流的管理起到了一定作用，但是河长的责任更多的是巡逻河道，对于河流治理方面，河长很少会主动履职。因此，要强化河长责任机制，完善河长的监督和评估方式。由于公益诉讼的开展，检察院会介入进来，笔者建议建立“河长与检察长联合制”机制，因为两者都可以起到保护河流生态环境的作用，检察长不仅要履行自身职责，积极发挥公益诉讼的功能，也要对河长进行监督，支持对污染者提起公益诉讼。

（三）加强公众参与管理黄河意识，实现社会共治

每个公民都有保护环境的责任与义务，我们不能一味地向大自然索取，而不去保护它。否则，大自然一旦反击，人类将毫无招架之力。由于黄河的水量以及水质，对整个流域的人民生活的工作都有着千丝万缕的联系，因此，要加强公众参与管理黄河的意识。如果仅仅依靠行政机关和司法机关管理和保护黄河，很大可能会出现责任推诿，懒政现象，甚至还会出现对破坏黄河生态的行为睁一只眼闭一只眼，从中获取非法利益的违法行为。

实行“社会共治”，将公民参与明确于黄河保护法的法律规范当中，这样不仅可以提高全民对黄河保护的意识，而且也可以对行政机关以及其行为进行监督，公民有权检举一切损害黄河生态的行为，这是十分有必要的。

综上所述，黄河保护法的制定工作不容耽搁，迫在眉睫。制定黄河保护法意义重大，黄河的生态环境改善能够得到有力的保障，青山绿水就是金山银山，生态改善了，能够造福社会，造福后人，同时也能够促进经济绿色发展。黄河保护法在制定过程中，要考虑整个流域在协同联合治理的基础之上，让公众参与进来，完善监督机制，共同保护我们的母亲河。