电梯安全立法研究

邢 亮

（中共天津市委党校天津行政学院，天津 300191）

改革开放以来我国城市建设进入快速发展时期，城镇化进程尤其房地产行业的发展直接带动电梯行业进入高速成长期，而且随着城市的快速发展，电梯产量每年还以16%左右的速度在增长。电梯作为与人们关系最密切的一种特种设备，在城市运行中发挥的作用日益重要，但同时在电梯安全管理方面人们也遇到了许多复杂的问题。

一、通过立法保障电梯安全的必要性

虽然《特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》等法律法规对电梯安全有比较全面的规范，但仍然存在许多问题，例如部分条款过于原则、内容不够清晰，有些问题缺乏明确规定或不够详细，不能够解决目前在电梯安全监管中遇到的实际问题等。［1］由于电梯安全管理缺乏专门的法律、行政法规，相关工作开展存在难题，导致具体工作中还存在着电梯维护保养不规范、更新改造资金筹集难、信息化管理程度低等诸多不足和问题，这给电梯的安全运行带来了各种隐患。［2］为进一步加强和完善电梯使用安全管理，预防和减少电梯安全事故，我国有必要根据现有法律法规，结合政府监管工作实践，制定能够解决电梯使用安全问题的具有操作性、针对性的电梯安全专门法律、法规，为电梯安全管理提供法制保障。

二、电梯安全管理中出现的主要问题

（一）部分电梯使用管理单位不重视主体责任的落实

电梯使用管理单位，是指具有管理权利、管理义务，承担电梯使用安全责任的单位或者个人。一般情况下特种设备的所有者就是使用单位，使用单位既是设备的使用者，同时也承担着保障设备安全的法律责任。但是电梯，尤其是民用电梯的使用单位是个特例。民用电梯一般是由所有业主共同享有所有权，业主们共享权利也共担责任。但是由于电梯所有者众多但是又没有管理的专业知识和能力，所以绝大多数情况下电梯是由业主委托物业服务公司作为使用单位承担保障电梯安全的责任。部分物业服务公司，特别是一些不正规的物业服务公司，经常会忽视主体责任的落实，有的是管理制度不完善，有的是日常管理不规范。还有些电梯使用管理单位错误地认为只要聘请了电梯维保单位就算是履行了管理职责，从此电梯的安全管理责任就转移到维保单位，自己对电梯要么不管不问，要么疏于管理，长期下去电梯很可能产生各种安全隐患，极易引发事故的发生。

（二）部分住宅电梯运行和维修等费用的筹集不到位

电梯的运行、维保、维修和更换等都需要支付相应的费用，但是在筹集费用方面仍存在不少困难和问题。部分住宅小区由于各种原因导致电梯管理费用筹集不足，使得电梯无法正常使用或者“带病工作”，而其中如何保障“三无电梯”的安全使用更是棘手的问题。这类产权不清、资金不足、物业失管的电梯因无法得到及时维保、维修、检验或者改造，往往会埋下严重的安全隐患。

（三）电梯维护保养的问题较多

从近年来发生电梯安全事故的原因来看，一是因为电梯出厂的质量有问题，二是因为电梯的检修、使用、保养不当造成的，而后者占大多数。［3］由于电梯往往是由第三方企业进行维护保养的，一方面因为维保成本的信息不对称，另一方面第三方企业出于对利润最大化的考虑，导致电梯维保质量良莠不齐，对维保单位的监管也一直都比较困难。例如，电梯维护保养市场存在着企业通过低于成本价进行恶性竞争的现象，个别维护保养单位在取得维保业务后，为降低维保成本，常常会偷工减料、简化工作程序，导致维保质量堪忧；在电梯发生故障时，一些在外省市注册的维护保养单位因为距离较远处置故障往往不够及时；一些维保单位和物业公司恶意串通，签订阴阳合同，损害业主利益，导致维保质次价高；还有一些维保单位不具有相应的维保资质，维保作业人员缺少符合维保要求的工作能力等。

（四）老旧电梯的管理难题日益突出

老旧电梯主要是指超过设计使用年限或者次数的电梯，我国老旧电梯的安全问题已成为监管的重点和难点。一般而言，电梯的使用年限在15年左右，一般10年进入大修、15年进入大换阶段。目前我国正值第一批商品房建设后电梯大修及置换周期，二三十年前建设的电梯住宅楼已经进入了老化期，我国面临着大量老旧电梯报废和更换的问题。然而大多数情况下，小区业主由于对公共设施的维护保养意识不强，很难自行更换老旧电梯。而许多老旧商品房没有维修基金，对电梯的维修维护常常不到位，再加上电梯使用时间较长，导致电梯故障频发。

（五）部分乘客乘用电梯的安全意识不强

电梯作为公用设备人们都应当安全乘用，但是有部分乘客安全文明乘梯意识淡薄，甚至有故意损坏电梯的行为。据国家市场监督管理总局统计，我国有将近一半的电梯安全事故是由于乘客不正确乘用电梯造成的。在日常工作生活中，部分乘客乘坐电梯时违反安全使用注意事项，误操作或人为损坏电梯部件，最终引发电梯故障，例如扒启撞击电梯门、使劲反复敲击电梯按钮、长时间挡住电梯梯门、推电动车进入电梯轿厢，甚至存在极小数的在电梯里便溺的现象，这些行为都会加速电梯零部件老化、损坏，最终导致电梯安全故障乃至安全事故的发生。这些不当行为不仅造成乘客自身利益的损害，也会危及社会公众的安全。

（六）监管方式不适应社会的快速发展

随着电梯数量的日益大幅增多，监管部门的监管任务也随之不断加重。电梯安全监管部门工作人员的编制有限而电梯数量却与日俱增，监管人员不足与监管任务繁重的矛盾越来越突出。过去因为使用单位的主体责任落实不够，对电梯安全的监管更多的是依靠监管部门“保姆式”的检查监督，但是现在仅靠监管部门对电梯逐步进行检查监督的传统监管方式已经远远不能适应电梯数量高速增长的现实。

三、电梯安全立法建议

（一）明确使用管理单位并强化使用管理单位的责任

确保电梯安全首先就要确定电梯的使用管理单位，并落实其主体责任。首先，应当依法确定电梯的使用管理单位。如果电梯是由电梯的所有权人自行管理的，电梯的所有权人就是电梯的使用管理单位；如果电梯是由所有权人委托的物业公司或者其他管理人管理的，受委托方是使用管理单位；如果出租配有电梯的场所的，合同各方可以约定电梯的使用管理单位。如果电梯属于所有权人共有并且没有委托他人管理的，共有人应当通过协商确定电梯的实际负责人来承担具体管理义务，如果没有确定实际负责人，将不得使用电梯，如果已投入使用的，则应当暂停使用电梯。其次，依法建立电梯使用管理单位的首负责任制。电梯在使用过程中发生事故造成人身伤害的原因比较复杂，有的是因为管理单位管理不到位，有的是因为维保单位维保不及时，还有的是因为乘客的不当操作或者故意破坏行为导致的。要确定是哪一方的责任往往需要经过繁琐的程序和较长的时间，有时还会出现各方对承担责任推诿扯皮的现象，这都不利于对受损害者进行救助和赔偿。因此，我国可以确立使用管理单位的首负责任制，即一旦发生事故，首先由电梯使用管理单位承担人身救助、支付医疗费用等民事责任，及时保障受损害者的合法权益，等事故责任最终认定后，使用管理单位再根据事故责任的划分向其他责任方依法进行追偿。

（二）加强对电梯相关费用的管理

为了保障对电梯费用的有效管理，我国应当加强如下两方面的法律规范：首先，应当明确电梯所有权人承担电梯日常管理、维护保养、修理、检验等所需的全部费用。如果在电梯轿厢中设置商业广告的，广告收入应当专项用于电梯的日常管理、维护保养和修理改造，任何人不得挪作他用。其次，如果电梯是由委托的物业服务企业管理的，为了保障电梯费用的使用能够公开透明和不被侵占挪用，物业服务企业应当将电梯日常运行和维护保养的费用单独立账，专款专用，滚动使用，每年定期公布收支账目，并保证公布信息的真实性。

（三）强化维护保养单位的义务和责任

针对电梯日常维护保养中存在的诸多问题，我国可以建立以下五项监管制度：第一，电梯维护保养单位应当具有相应的维保资质并依法在当地办理工商登记，而且还应当在当地承接维保业务。通过此项制度可以防止一些没有资质的企业违法开展维保业务，同时也便于对维保单位进行属地监管。第二，建立维护保养单位备案制度，监督管理部门应当公开已备案的维护保养单位相关信息，便于社会的监督。第三，建立维护保养单位教育培训制度。维护保养单位应当定期对其作业人员进行安全教育和技术培训并妥善保存作业人员的教育培训记录，以备检查。第四，建立电梯维保质量评估制度。监管部门可以通过抽查对维保单位的工作质量情况开展质量评估，根据质量问题的严重程度把单位分类列入“黑名单”，并将“黑名单”通报给业主、房屋管理部门、物业公司或者向社会公开。监管部门对列入“黑名单”的单位还要加强日常监督管理，督促这些单位及时整改。第五，提高维护保养单位的远程监测水平。电梯远程监测系统能实时采集电梯运行数据，并通过网络实现数据传送，有助于及时发现和排除故障。为此，电梯制造单位应当在出厂时配备远程监测装置，鼓励维护保养单位通过远程监测系统对电梯运行情况进行监测。第六，强化维护保养单位的维保义务和责任。维护保养单位不得转包、分包维护保养业务，不得以不正当竞争手段获取维护保养业务、降低维护保养质量。维护保养单位的主要负责人和操作人员应当对修理或者更换的电梯部件与维护保养记录的一致性负责。

（四）加强对老旧电梯的管理

为加强对老旧电梯的管理，我国可以建立如下对老旧电梯的监管机制：第一，适当增加对老旧电梯定期检验的频次和项目。我国《特种设备安全法》规定特种设备的定期检验期限是一年，但对于老旧电梯应当适当缩短定期检验的期限。例如，对老旧电梯的定期检验期限可以规定是半年一检。增加检验频次一方面可以提高发现安全隐患的机会，另一方面也会促使电梯使用单位及时更换电梯减少使用成本。在定期检验时，对老旧电梯按照监督检验的要求可以增加功能性试验和制停距离等检验项目，以判断电梯的主要功能是否合格、电梯是否能够正常运行和制停。第二，电梯维护保养单位应当增加对老旧电梯维护保养的次数和维保项目，延长电梯零部件的使用寿命，减少电梯发生故障的安全隐患。第三，建立老旧电梯安全评估制度。随着使用年限的增加，老旧电梯的安全隐患也在不断增多，仅靠一年一次的定期检验并不能对电梯进行全面的检查。因此建立老旧电梯安全评估制度势在必行。使用管理单位一般应每五年对老旧电梯进行一次安全评估，通过全面检查评估电梯的安全指标，并根据安全评估结论对电梯进行修理、改造和更新。第四，建立住宅老旧电梯的报废与更换制度。经过安全评估如果电梯已经到了需要报废的时候，政府可以对住宅小区老旧电梯的报废和更换给予政府补贴或者奖励，而对于公产房等政府产权的老旧电梯，政府则可以全部出资进行更换，从国家层面鼓励和推动老旧电梯的报废和更新。

（五）明确电梯乘客的义务和责任

通过规定乘坐电梯的义务和责任可以有效地规范乘客行为，保障乘客乘用电梯的安全。由于我国电梯监管部门没有对乘客进行监管的权力，因此立法规定乘客的义务和责任既是对乘客乘坐电梯时的警示和指引，又可以在发生电梯事故时，为确定民事责任提供法律依据。法院可以根据乘客在乘用电梯时是否遵守行为规范的情况，来裁判各方责任的大小，同时也以此教育民众依法规范乘用电梯。

（六）进一步强化监管部门的职责

为适应目前电梯数量快速增长的新形势，应当通过建立以下五项监管机制进一步强化监管部门的职责：第一，强化监管部门的监管措施，提高监管能力。监管措施可以包括实施查封扣押、进行约谈、发出安全监察指令等。第二，建立重点监督检查制度，对位于车站、机场、商场、医院、学校等公众聚集场所的电梯和故障频率较高、老旧电梯实施重点安全监督检查和专项监督检查。对列入“黑名单”的使用管理单位、维护保养单位增加监督检查频率。第三，确立抽查监管制度。监管部门可以通过定期抽查的方式对电梯的生产、销售、使用、维护保养、定期检验检测情况和远程监测系统运行等情况进行监督管理。［4］第四，建立监督管理档案制度，监督管理部门应当将对使用管理单位、维护保养单位监督检查的情况记录在电梯安全监督管理档案中，并向相关部门通报。第五，健全监管信息公开制度，监管部门应当定期把监督检查结果和电梯安全状况报告向社会公布，接受社会监督。第六，增加罚款数额、加大处罚力度。一些使用管理单位和维保单位安全意识淡薄、侥幸心理较强，由于违法成本不高，在利益驱动下违规操作、偷工减料的现象比较严重，因此立法应在罚则部分增加罚款数额，提高其违法成本。