设施农用地管理现状与建议浅析

孙永君

【摘要】近年来，我国的农业有了很大进展，农业经济发展迅速。农业经济可持续发展，需要做好设施农用地管理，因为这是提高生产力、促进农民增收的重要保障，也是农业科技化和现代化发展，以创新驱动效益提升的需求。就目前设施农用地管理看，管理方面具有一些突出问题。基于此，我国农业发展要严抓和抓好设施农用地管理，依据管理现状，有目的性地解决问题，提升用地管理成果。本文以设施农用地管理作为探讨对象，总结和指出管理现状和问题，并针对设施农用地管理优化提供建议，仅供参考。

【关键词】设施农用地;现状;用地管理;建议【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

随着全国脱贫攻坚战略的不断深入，各个地区设施农业生产规模都在不断扩大。研究显示，2010-2015年，我国设施农用地总面积持续增加，其中耕地转化为设施农用地面积最大，占全部新增设施农用地的52.04%，远高于其他土地利用类型。建设用地占用是设施农用地减少的主要原因，占全国减少总面积的70%以上。

1、设施农用地管理现状与问题

1.1普遍存在使用期满未续期设施农用地不及时复垦现象

根据管理规定，对使用期满后未续期的设施农用地，经营者应按约定自行拆除所建设施，按时复垦。确需占用耕地的，同时通过采用耕作层剥离利用、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，尽量减少对耕作层的破坏。但实际管理过程中发现，使用期满未续期设施农用地存在大量未及时复垦，经区规划资源局督促后经营者才进行复垦，存在用地浪费和耕地保护力度不够的现象。

1.2法律不健全，监管缺乏力度

就当前我国的实际立法状况来看，关于农业土壤污染防治的法律法规还较为匮乏，甚至在一些地方基本是空白;一些系统性法律中尽管有一些零星规定，但这些规定一方面比较散乱，另一方面也缺乏可执行性。法律法规的不健全，导致我国在土壤污染防治方面缺乏依据和保障。同时，在行政管理方面，很多地方也尚未建立起一套完善的土壤环境监管体系。对于土壤污染防治工作，包括农业、国土、环保等部门似乎都有责任，但又不够明确。过多的管理主体，造成了责任模糊，权利分散，不但严重浪费了行政资源，而且在实际事务处理中也存在着效率低下的问题。

1.3部门管理缺乏配合，后续监管困难

现阶段，各管理部门的切入角度不一致，职责分工不明确、管理制度不完善，导致职责履行缺位，部门之间无法形成联动机制。同时存在设施农用地管理资料不全、不规范的现象，为以后的设施农用地管理工作埋下了隐患。由于设施农用地违法行为具有易发性、随机性等特点，且基层事务存在多、乱、杂等情况，无法保证基层执法队伍的稳定性和专注性，造成执法监管困难。因此在出现问题的时候，不能有效地予以制止和纠正，导致土地资源的破坏和浪费。

1.4测绘后置问题严重

农业经济发展中要确保农田面积达到相关要求，不能私自占用农田，设施农用地使用也要遵循这个。在审批的过程中，需要将设施农用地范围，与耕地范围进行比对，只有确保不占用。设施农用地管理中，首先，要对这类农用地进行备案，紧接着按照约定的用途完成项目建设，并要针对设施农用地使用展开测绘，最终完成核验，促进设施农用地规范使用。现在设施农用地管理突出问题在于测绘严重后置。这个状况下，设施农用地审查就缺乏可靠依据。

2、设施农用地管理建设

2.1制定管理实施细则指导设施农用地表土剥离工作

新政要求新增设施农用地如涉及破坏耕作层，须进行表土剥离，在拟定建设方案时，经营者还须编制土地复垦方案纳入建设方案。目前新区尚未设施农用地表土剥离先例，设施农用地表土剥离工作如何开展尚不明确，需要制定实施细则指导此项工作。本研究建议：（1）参照《建设占用耕地表土剥离再利用技术标准》，由区统一拟定表土剥离工作方案模板，由建设单位填制并纳入建设方案，由镇农办和镇规土所备案时审核表土剥离方案是否合理。（2）在设施农用地获取规划许可证后建设开工前由建设单位负责表土剥离，并由镇农办和镇规土所组织现场踏勘，核验建设单位是否按相关管理规定落实了表土剥离及堆土规范情况，并拍照存档、上传设施备案系统。（3）在设施农用地使用期届满，由建设单位实施复垦的，需在镇农办和镇规土指导下实施覆土，确保耕作层的保护。（4）过程中，由区农委和区规资局随时抽查各镇表土剥离落实情况，对各镇落实表土剥离工作的情况计入领导干部年度考核。

2.2建立完善的土壤污染防治法律法庭体系

为了更有效地推动土壤污染防治工作，我国各地必须要基于地方的实际情况，结合经济发展和环境保护，建立健全土壤污染防治的相关法律法规，从而对诸如土壤污染调查，土壤污染源控制、土壤污染监督、污染事故处理、责任切分等做出明确的规定。只有首先完善立法和制度，才能让相关主体有据可依地展开工作。

2.3农机安全监理工作的落实与规范

农机安全监理工作人员需要在统一的管理体系下进行安全监理工作，为了促进安全监理工作的落实，提升安全监理工作的效率，需要将每一份安全监理工作落实到位。每一位监理人员都需要有计划地完成安全监理管理系统中分配的工作任务，实行农机安全监理责任制。当发现某一农机安全监理工作人员负责的监理工作出现问题时，能够及时找到这一工作人员了解实际情况，尽快实行补救措施，减少由于安全问题引起的农用机械操作人员的人身、财产安全，保证农用机械设备的安全运行。为了使农机安全监理工作人员具有较高的工作责任感，农机监管部门在管理工作上可以使用责任倒查机制，将责任倒查至与发生安全问题相关的工作人员，这样能够使农机安全监理工作人员更加重视工作，在保证安全监理工作效率的同时保证监理质量，并认真完成安全监理系统中布置的各项工作细节。

2.4科学合理规划

设施农用地管理中，应当依据当地农业发展情况，以及发展的要求，做好用地规划工作。设施农用地规划还要与土地规划结合，将三者联系起来，避免设施农用地规划与相关规划出现冲突，还能提高设施农用地规划科学性与合理性。设施农用地规划要坚持聚集原则，推进规模化生产，因为这样可以提高土地资源使用率，达到良好控制浪费效果，同时也有助于配套设施共享，降低成本，提高设施农用地利用综合效益。设施农用地开发过程中，应当尽量不占或少占耕地，需占用耕地的时候，应尽量利用劣质耕地，避免占用基本农田和水田等优质耕地，要在充分了解当地土地情况的基础上，利用废弃土地和荒山，以及一些不适合种植和耕作的土地，提高土地利用率，还能满足设施农用地需求。设施农用地开发和利用要有规划，避免过于随意和盲目。实际操作中，应结合区域内对这类农用地的需求，合理确定面积，并要做好对将来的规划，促进设施农用地当前和将来创造更高的价值。乡村振兴过程中促进农业经济发展是关键，农村和农业发展中土地是基本要素，也是一切活动的基础，设施农用地利用要跟着大局走，必须要符合农业发展需求，与相关规划步调统一。农村土地使用都是提前规划好的，设施农用地使用要与土地使用规划保持一致，只有这样才能确保设施农用地使用合理性和規范化，促进这类土地利用效益提升。

2.5构建区级设施农用地管理数据库

根据现状分析，设施农用地存在空间分布不均的问题，部分区域设施密度较高，部分区域设施密度不足，为高效利用设施农用地，高效为农服务，建议搭建设施农用地管理数据库，通过空间位置查阅设施分布及与农业生产分布匹配情况，有效避免同一农业生产区域重复申请设施农用地或相邻两个项目存在服务区域重叠等情况。而且目前设施农用地的台账式审批管理方式，已经不能适应精细化管理要求，需区农业农村委和区规划资源局牵头组织建立一套设施农用地管理数据库。数据库应是由区农业农村委、区规划资源局、各镇都可输入和輸出的，数据库应是OA和GIS图形管理系统的有机集成，一方面满足业务经办人出具备案意见，图文一体化管理的办公要求，另一方面，应满足利用GIS进行图形数据管理功能，具备项目用地范围图件的入库、查询、图属关联定位、输出，以及基于图形的基本统计分析功能，诸如可以实现用地范围图（定界电子图）和规划划定的永久基本农田图斑和耕地图斑进行叠加分析，确定是否占用永久基本农田和耕地情况，提高设施农用地的用地效率和管理部门的工作效率。

2.6检查农机操作人员证件审核与监督办理

由于农用机械的操作人员在工作中需要较高的操作熟悉度，为了使农机操作人员安全地使用农用机械，需要农用机械操作人员具备相应的操作能力与操作证件。在农用机械操作人员证件审核工作中，需要农机安全监理工作人员对证件进行多方面审查，其中包括证件的真实性、证件的使用期限、所办证件与农用机械是否匹配等。农机安全监理工作人员通过了解上述信息，可以得知农机操作人员的操作水平与操作规范程度，对于符合安全生产要求的农机操作人员，需要对其实际操作工作进行详细了解。农机安全监理工作人员在审查证件和操作人员资质的过程中，需要结合当地农业生产情况。由于部分地区受当地证件颁发条件的限制，农业机械在购买时就很少或者没有提供操作证件的流程，农用机械操作人员学习使用机械是跟随家庭成员或者是身边的熟人，实际操作经验丰富但操作知识较为缺乏。在这种情况下，农机安全监理工作人员需要对其区别处理，不能仅根据其是否具备操作证件来判断农用机械操作人员的操作能力。对于无证操作农用机械的人员，农机安全监理工作人员需要对其进行批评教育后引导其及时补办或者申请农机操作合格证书，引导农机操作人员在不熟悉农用机械操作流程时进行培训，提升其操作水平。农机安全监理人员还可以在农用机械操作人员参加培训后对其进行专门的安全教育，通过讲解一些提升农用机械安全操作的知识和案例，使操作人员具备更多的安全操作知识，在实际使用农用机械进行农业生产工作时提升安全性。

结语：

综上所述，当前重中之重是做好设施农用地管理，从现状出发，明确这类用地在管理方面存在问题。在此基础上，有目的性强化设施农用地管理，才能促进用地效益和价值提升，在推动现代农业发展同时，促进农业经济增长，帮助我国早日实现乡村振兴目标。

参考文献：

[1]周晓艳，李佳层，曾珏，等.乡村振兴背景下我国设施农用地现状与变化研究[J].国土与自然资源研究，2019，178

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[2]杨杰，白云鹤.让历史连接现实——江苏省近年农机安全监理亮点扫描[J].中国农机监理，2013（10）：16-18.