城镇国土空间规划中综合整治与生态修复机制探讨

闫绍文

葫芦岛市自然资源综合执法支队 辽宁葫芦岛 125000

当前我国已进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生全局性变化，社会经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，国土资源开发与利用也亟需转向更加集约、更加高效的利用方式。国土综合整治与生态修复是为优化国土空间开发格局，健全国土空间开发、自然资源节约、生态环境保护的提质机制新要求，人类采取综合措施对某一空间范围内国土资源进行开发、利用、整治、保护的全部活动，是国土空间规划的编制与实施提供重要的支撑，贯穿国土空间规划的重要脉络。本文通过探讨国土综合整治与生态修复的研究路径，以期为当前国土空间规划中国土综合整治与修复专题研究提供一定的参考[1]。

1 国土空间生态修复的含义

1.1 生态修复的含义

国内外学术领域对于生态修复的界定已取得了一定的共识，即协助已退化、损害或彻底破坏的生态系统恢复、重建和改善的过程。我国学术界将生态修复也称为生态恢复、生态重建或生态恢复重建等，把修复生态系统和改善生态环境作为国土综合整治的重要内容和主要形式。总结起来，生态修复的概念可以归纳为在生态学原理指导下，以生物修复为基础，结合各种物理修复、化学修复以及工程技术措施，通过优化组合，使之达到最佳效果和最低耗费的一种综合的修复污染环境的方法，把人的主动治理与自然能动性相结合，从而实现可持续利用，从而实现使退化或受损的生态系统回归到一种稳定、健康、可持续的发展状态。生态修复比生态保护更具积极含义，又比生态重建更具广泛的适用性，也可用于人工生态系统。

1.2 国土空间生态修复的含义

国土空间不仅具有政治含义，也包括各类国土要素的聚集和空间尺度上综合地理单元的特性功能。国土空间生态修复的提出，是为了进一步强调人类对受损生态系统的修复，因而把生态修复单独提出来，把国土综合整治具化表述为国土空间生态修复。国土空间生态修复在空间尺度上更为宏观，修复对象为不同空间范围内结构和功能受到破坏的生态系统，从而减轻人类活动对生态系统的破坏。通过调整国土要素的空间结构，重构或优化生态功能，依靠生态系统自我调节能力与自组织能力使其向有序的方向演化和发展，借助生态系统的自我恢复能力辅以人工干预，通过科学系统的生态工程修复技术手段，使生态系统逐步向和谐方向发展，使生态系统健康、景观生态安全和区域可持续发展，最终实现人与自然和谐共存。

2 新形势下对综合整治与生态修复的新挑战

城镇国土空间规划既为专项规划提供指导和约束，又是一个结合土地利用规划和城镇规划于一体的综合体系，具有较强的战略性。在此背景下，要提高资源利用水平和生态环境质量，就必须突出国土空间综合整治与生态修复的可实施性，使综合整治与生态修复相互联系。

2.1 传统的工作模式难以满足新的发展要求

传统工作模式是以国土资源部的职能为基础，在土地利用规划中开展土地整治工作。在国土空间规划的新形势下，传统整治模式已不能满足实际需求。传统的土地整理工作局限于耕地保护和建设用地利用，新形势下对土地空间开发模式的新要求是优化土地空间开发格局，完善土地空间开发体系，节约自然资源，保护生态环境，既要加强土地整治，又要把景观、林、田、道路等纳入整治范围，以提高综合整治和生态修复的效益[2]。

2.2 传统的工作方法难以满足空间规划的需要

在传统土地整治中，主要采用单一性的项目管理，目标相对单一。在新形势下，必须对城镇格局优化、产业发展、精准扶贫、文化发展、历史保护等进行综合规划和布局，实行全过程管理，以全面整治为目标。传统的单项工程规划显然难以适应综合整治的需要。

2.3 传统的工作机制难以适应生态修复的需要

在构建新型国土空间规划体系时，必须建立符合要求的生态修复机制，科学界定生态修复在不同层次国土空间规划中的地位和作用，采用与之相适应的空间规划整治方法，明确各层次工作的重点，建立完善的运行机制，完善不同层次的指标体系和工作内容，采取切实可行的手段。

3 我国空间生态修复的问题

3.1 缺乏生态修复落实落细规则

生态修复涉及的行业层面宽、领域广、部门多，包括土地、农业、林业、水利、海洋、交通、城建、财政等多个部门。国务院各相关部门立足各自职责，分别开展各类专项整治工作，现在国家已经出台了全国性的生态修复的顶层设计，但缺乏省、市、县生态保护规则和细则，缺乏生态修复工程设计施工的指南。已有的相关生态修复项目大多数是以单个项目为主，项目实施的流程及标准也不统一，导致多部门管理出现修复项目碎片化，难以达到整体综合治理的效果。如农业部门开展农业综合开发中低产田改造和小型农田水利建设，水利部门组织实施水土流失综合防治和水利基础设施建设，土地部门开展土地整治和地质灾害防治等，各类项目在实施过程中只是各司其职，未有效从全局的角度将其作为一个完整的生态系统推进。

3.2 项目资金来源单一且规模有限

目前，生态修复项目主要是在政府的主导下开展投资和建设，中央年度专项投入生态环境保护修复资金总量在1000亿元以上，而用于国土空间生态修复的资金不足200亿元。2016年中央财政投入的生态补偿资金占全部生态补偿资金的87.7%，地方财政占12%，其他资金来源占比不到1%。政府出资与社会资本投入不平衡，社会资本主要通过PPP和EPC模式参与生态修复的项目建设，资本进入的门槛高，相应的政策制度仍有待进一步完善和提升。生态修复项目资金来源多为公共财政，少部分社会收费项目，地方财政配套少，企业参与热情不足，影响了社会资本参与的积极性。社会资本的资金来源仍是银行贷款，无论融资端还是业务端资金来源均较为单一，企业垫付较大规模的工程项目资金，对企业资金管理能力和抵御风险的能力都提出了挑战[3]。

4 完善城镇国土空间规划中综合整治与生态修复机制的策略

4.1 健全法律制度

法律制度是国土空间保护和利用的依据。不断完善法律法规，加强土地开发利用，协调和控制国土空间的开发。国土空间规划相关法律提出了开展城镇国土空间治理的基本要求。相关法律法规应加强对土地利用控制、土地资源整合、自然生态环境等诸多方面的规范，全面构建法律体系。在完善相关法律制度的过程中，应根据各类工程的相关规定，适当简化国土空间规划流程。遵循整体规划的原则，完善《生态环境保护法》《土地管理法》等相关法律。现阶段，相关部门最重要的工作是完善法律法规，避免“法律冲突”的情况出现。

4.2 整治策略的制定与实施

整治策略的制定是国土整治与生态修复专题或专项规划具体应用最关键的环节，通过具体的国土整治与生态修复工程措施践行。全要素综合整治与修复策略的制定，需注重各要素的综合修复，合理安排不同类型工程间的实施时序，尽量发挥工程的加和效应，保证修复过程的低能耗、高效率；单要素整治与修复策略的制定，需分类分情况处理，切不可一概而论。例如，矿山修复中，对于废弃矿场，积极实施重点治理工程，巩固矿山边坡，恢复废弃采矿部分矿山的植被，降低地质灾害的发生风险；对于正在开采的矿山，则需积极落实矿山地质环境恢复治理的主体责任，由企业实行边开采、边治理的模式，做到停采时完成大部分矿山修复工作。此外，由于国土整治与生态修复工程往往具有规模大、类型多、技术复杂、周期长、见效慢等特点，规划任务措施的设置如何统筹处理好整体与局部、当前与长远、保护与修复措施选择等方面的关系。

4.3 加大国土空间生态修复的资本投入

引导企事业单位、科研院所、社会组织等社会力量广泛参与国土空间生态修复事业，促进资源共享，从而形成合力。一是不断健全PPP等经济发展模式，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多形式参与，通过释放政策红利、设立专项资金、股权出让、委托运营、重组改制、建立修复基金和绿色债券等多种方式，吸引企业、社会资本、个人等多个市场体参与进来，坚持在市场化的环境下运行。二是在社会资本在参与生态修复项目实施的过程中，需要针对国土空间生态修复中生态补偿的特殊性和复杂性，适时灵活调整各主体间的利益关系，充分提高社会资本的使用效率，创新适用于生态补偿的投融资产品[4]。

5 结语

在城镇国土空间规划中，需要完善综合整治与生态修复机制建设。与新形势下的要求紧密结合，优化国土空间规划，凸显综合整治与生态修复机制的重要性，推动城镇国土空间可持续发展。