农村土地确权与流转中的新动向及解决路径

刘利民

临沭县自然资源和规划局 山东临沂 276700

随着国家乡村振兴战略的实施，2018年修订的《农村土地承包法》以及2020年通过的《民法典》对农村土地入股、抵押等进行适度开放，增加了土地经营权的规定，确认了农村土地三权分置制度，为促进我国农业规模化经营以及农村土地流转提供了有效的制度保障。只有不断优化农村土地流转制度体系，完善相关法律法规，才能充分发挥农村土地的资源优势，实现土地资源的合理配置和利用。

1 农村土地确权与流转的现实意义

对于广大农民来说，土地是赖以生存的资源，在土地确权到户之后，用法律保护农民的土地用权，对保障农民基本权益和维护农村和谐稳定有积极意义。同时，一方面是城镇化的影响，农村人口向外流动现象十分普遍，许多农村土地无人耕种，甚至荒废，造成了土地资源的浪费；另一方面是农业机械化、现代化水平的提升，大量农机设备代替人工提高了农业生产效率。在这两方面因素的影响下，必须要依托农村土地流转，将零散分布的土地集中起来，推广规模化农业，以更低的成本投入，更高的生产效率，获取更多的经济价值，促进农业、农村的发展。而对于失地农民来说，他们可以通过租赁、入股等形式，在不耕种土地的情况下从土地中获取收益。由此来看，农村土地确权与流转，在解决“三农”问题方面意义重大[1]。

2 农村土地确权对土地流转的影响

2.1 提高土地产权稳定性，利于土地流转意愿增长

我国开展土地确权工作，更加明晰土地的各项权利（土地所有权、土地使用权等），相关权利保障更加充足。农村土地确权后，农民拥有的土地不仅是一种资源，更是一项资产。土地使用权牢牢掌握在农民手里，提高了产权的稳定性。当农民外出务工时，可以将土地流转出去，交给他人或者组织经营，得到租金，增加财产性收入。土地产权稳定极大地提高了农民对土地流转的信心和积极性，同时增加了土地流转市场资源的数量及交易质量。

2.2 提高土地禀赋效应，抑制流转意愿增长

“禀赋效应”是指当个人拥有某项物品时，对物品价值的评价显著高于过去。长期以来，土地对于农民的意义十分重大，农民视土地为生活保障。这和我国农村社会保障制度不完善、农民收入不稳定及未来收入不确定有极大关系。因此，很多农民把土地握在自己手中，从而获得生活和心理上的保障。同时，农村土地确权使土地成为金融机构承认的有效抵押和担保产品。

3 农村土地确权与流转中存在的问题

3.1 农民对此项工作认识模糊，理解不够深入

很多农民并不真正知晓土地确权和土地权证的意义及作用。经过调查了解到，农民对土地确权工作主要有以下几种态度：一种是非常重视，大多数农民认为土地确权工作是关乎自己切身利益的大事，会全力配合镇、村两级和评测机构工作人员认真完成相关工作，对于不清楚、不明白的问题要追根问底；二是满不在乎，有些农民认为土地确权工作就是一种形式，仅仅是对自己土地的重新丈量和换发新证；三是漠然抵触，有些农民因为土地的历史遗留问题而担心开展土地确权工作会损害自己的利益，所以不配合土地确权工作开展[2]。

3.2 流转中的监管制度不完善

由于缺乏必要的审批程序，相关部门对农村土地流转缺乏必要的监管和引导，使得土地流转更加随意，土地流转纠纷不断增加。许多资本注入农村后，为了追求经济效益，擅自改变土地用途，将农业用地改为建设用地。地方相关部门在发现这种情况后，以罚代管，处罚较轻甚至不进行处罚，更加纵容了这种现象，对我国粮食安全造成了不利影响。另外，由于缺乏必要的制约和监督，一些基层政府、村组织在土地流转过程中的权力界定不清，地方干预严重，以权压人的现象屡见不鲜，例如为了政绩强迫承包户将土地转租或承包给实力较强的合作社或农业经营单位，严重损害农民的利益。个别村干部以权谋私，违规操作土地流转过程，擅自更改土地承包流转合同。有些地方政府和基层干部为了牟取非法利益，迫使农户违反原有的承包流转合同，严重损害了经营权人的合法利益。在这种政府主导的土地流转模式下，流转对象、面积、价格、合同的签订，都由政府或村委会决定，农户只能被动接受。

3.3 少数确权证书上错误比较明显

土地确权证书上的错误主要分为户别基本信息（姓名、性别、人口数量、家庭成员关系）、土地基本信息（四至不清、面积不准、位置错误）2类。造成这些错误的主要原因：一是录入基本信息的过程中，使用的是以前的信息，未加甄别和修改；二是委托他人确认四至和面积等出现错误；三是政府通过招标确定的第三方评测机构对待此项工作的态度不够严肃认真，由于人员缺乏、工作量较大，这些公司有雇用临时工的情况，并且因为工作调整需要更换工作人员，直接导致工作中断，造成信息缺失和错误。

3.4 违规进行担保问题

随着农村土改的不断深化，土地流转规模也越来越大。对于大面积土地的流转，农业大户和农业企业都会面临较大的资金压力。但是两者因为主体的不同，农业企业可以通过资产抵押等方式从银行获得贷款，缓解资金压力；但是农村专业大户则没有可以抵押的资产，因为达不到相关的标准，很难从商业银行融资。在这种情况下，有些乡镇政府就扮演了“保人”的角色，从而让农业大户从信用社顺利获得贷款。但是，《中华人民共和国担保法》并没有规定政府的相关人员能成为他们的合法担保人，虽然政府人员是出于善意，愿意为他们进行担保，但是从法律角度上来讲，这些担保行为是违反法律规定的。

4 解决途径

4.1 完善农村社会保障体系，解决农户的后顾之忧

农村土地确权完成后，农民土地流转意愿未达到预期，很大一部分原因在于农村社会保障体系不完善。大多数农民担心土地流转后，由于缺乏谋生技能而没有长期稳定的收益，以致未来生活得不到保障。因此，建立完善的农村社会保障体系，可以从根本上解决农户的后顾之忧，让农民获得安全感，提高其适应市场风险的承受能力。建立完备的农村社会保险、社会救助、社会福利等相关制度，将农村社会保障与城市社会保障联系起来，从而避免城市农民工“二次返乡”出现众多权益问题。

4.2 规范农村土地的流转行为

从实际调查来看，因为前几年农村土地流转的程序不规范、手续不齐全，加上农户的维权意识较差，导致土地流转本身存在诸多漏洞。例如农户之间习惯于口头约定，或仅仅是签订了书面协议，而没有正式的土地流转合同。这种情况下是不受法律保护的，从而导致了“一地多转”“一地多户”等情况的发生。为了制止此类问题，需要进一步规范农村土地的流转行为，真正营造一种公平交易的氛围，让土地流转双方的权益都可以得到维护。例如，将签订土地流转合同作为一项硬性条件，并尽快做好普及宣传。

4.3 全面落实工作责任制度

一方面，村委会可以根据本村实际，将本村土地按照小组或其他形式进行工作区域的划分，落实村干部和指定区域小组组长分片包干，形成网格化工作格局，全力配合第三方评测公司进行基础信息的确认和土地指认工作。为了保证数据准确，测量工作建议在播种之前、收割之后，土地完全清晰可见时进行。另一方面，第三方评测公司要对整个工作流程、工作人员进行监督管理，政府相关部门整体把控。在实际工作开展过程中，坚持全面质量管理的观念，按照国家法律法规的要求，保证工作流程的连续性、工作人员的稳定性，如有特殊原因更换人员，须进行备案并做好前后工作的衔接。对于纠错工作，要做到农户申请、村委会核实汇总、镇工作部门检查提交、第三方评测机构变更输入、镇村复合信息，建立健全数据库，从而保障工作的精准度和时效性。

4.4 加强土地流转的政策宣传

相关部门应加大对土地流转相关法律法规的宣传力度，乡镇政府、村基层组织的工作人员应该认真学习和领会有关土地流转的法律法规。同时，提高各级领导干部的行政能力，增强为民服务和对民负责的意识，促进土地流转政策的落实。加强信息化平台建设，充分利用网络等媒介加大宣传的力度和深度，拓宽农户获取土地流转信息的渠道。通过对土地流转政策的宣传和普及，让农民了解土地流转的方式和具体落实步骤。只有农民认可土地流转并自觉依法行事，土地流转才能更加规范合法。

5 结语

农村土地确权与流转是实现乡村振兴、促进农村经济发展的必要条件，也是增加农民收入、提高土地资源利用效率的有效措施。当前农村土地确权与流转中还存在一些不足之处，确权困难、流转不畅，成为需要重点解决的症结。为此，要充分发挥政府部门的引导作用，同时又要通过细化政策、宣传教育，以及建立信用体系、培育中介机构等一系列措施，为农村土地确权与流转创设良好环境，让“三农”问题早日得到解决。