园林建设项目PPP 融资策略研究

贺炜 王艳 时晶晶

淄博市城市管理服务中心 山东淄博 255000

学术界关于PPP建设模式的概念界定还尚未统一。PPP模式起源于英国的“公共私营合作”的融资机制，是指政府和私人组织共同合作建设城市基础设施项目，或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，双方通过签署合同形成一种合作伙伴关系，彼此能相互监督，最终达到互利共赢的效果。将其定义为政府公共部门和盈利性投资者或企业之间为实现某个项目而达成的合作伙伴关系。PPP建设模式是指政府和社会资本方通过合约的形式，建立合作关系，共同参与社会大型公共服务领域和基础设施的建设。相关学者的观点虽然在细节上有所差别，但是仍有相同之处，即参与主体通过合作实现共赢。

1 PPP 建设模式的分类

PPP建设模式的分类由于方式不同而有所不同。按照合作方式分类，将PPP建设模式分为外包类、特许经营类和私有化类。根据投资金额分类，将PPP建设模式分为小型、中型和大型PPP项目。从产业服务方向出发，将环保项目PPP模式划分为工业领域、市政领域和环境领域三类。

2 PPP 建设模式的特点

从参与主体角度出发，PPP模式运作首先建立在国有资本和民营资本合作的基础上；从时间维度出发，PPP模式建设周期较长，一般在10年以上，甚至达到30年至50年之久；最后，从空间维度来看，可以实现各参与主体的资源互补、风险共担，既能够确保社会资本方获得合理的利润，同时又可以提供便利的公共服务。

3 PPP 建设模式的应用及优缺点

关于PPP建设模式的应用，学者纷纷开展探索。从行业领域分析，发现PPP模式在市政园林工程、交通运输等行业较为集中，在农业等应用领域还需进一步拓展。从风险角度出发，通过构建我国中西部县域PPP模式的风险因素评价指标体系，将PPP项目的关键风险因素划分为4个组群，分别为政治信用风险、经济风险、市场环境风险和合作风险，其中政治信用风险为制约PPP发展的最主要风险组群。首先，使用PPP模式可通过获取社会资本，能有效缓解政府部门的财政压力；其次，政府具有一定的行政优益权，能够有效调控成本、优化市场环境和调整风险分配方式；最后，PPP模式可以让参与主体用最低廉的成本建造出高品质、高质量的工程项目，保障公共品供给的重要作用得以充分发挥。

4 案例简介

东方园林旗下包括环境集团、生态集团、文旅集团、康旅集团、设计集团、生态集团六大板块。2009年11月27日，东方园林在深圳证券交易所挂牌上市，其成为中国园林行业的第一家上市公司。上市初期，东方园林作为一家市政园林设计和建设企业得到了快速的发展，但随着国内经济增速放缓，各级地方政府出现财政困难，东方园林出现负增长。2014年东方园林开始涉足PPP业务，并在短时间内一跃成为行业龙头。208年以来，由于宏观环境上去杠杆叠加行业环境的政策趋严的影响，东方园林出现了资金危机，直至2019年10月，东方园林不得不引入战略投资者，成为北京市朝阳区国有资本经营管理中心下属企业。

4.1 融资能力

政策的变化使得东方园林的融资能力下降，可以从资本结构、偿债能力和盈利能力方面直观的看出。资产负债率提高，偿债能力和盈利能力下降等无不直接导致东方园林的融资能力下降。在资本结构方面，政策的变化短期内没有改变东方园林的资本负债率和长期债务占比的变化趋势，但变化速度有所放缓。东方园林的资产负债率呈上升趋势，长期债务占比呈上升趋势。主要原因是其PPP业务的特性，其过往的融资习惯更倾向使用的债务性融资。在偿债能力方面，政策的变化使得原本不断下降的偿债能力更是雪上加霜，PPP业务运营需求大，决定了其只能通过不断的借新债还旧债，并且得越借越多。一旦债务融资链出现问题，东方园林可能出现资金链断裂的风险。在盈利能力方面。政策的变化对其销售毛利率影响并不大，PPP依旧能够带来不错的毛利，但由于政策变化，使得东方园林自身流动性紧张等因素，因此工程放缓，收入减少。而由于前期扩张太快的原因导致企业管理成本上升，管理费用高居不下，加之融资成本上升，使得销售净利率和净资产收益离大打折扣。

4.2 融资条件

政策的变化使得东方园林的融资条件恶化。从前文分析可知只有PPP民企手握效益良好的PPP项目，并且有足够的经营能力运营PPP项目才能在市场上融到资金。虽然政府的PPP清库中，东方园林几乎没有被清库的项目，甚至多个项目为示范性项目，但东方园林依旧表示受政策影响，其将主动及时调整生产经营计划和施工进度，控制投资扩张节奏，对于PPP项目的拿单会更偏向未来现金流量好且政府支付能力强的项目。着政策的变化，资金融出方提高了自己出借资金的条件，以控制资金安全风险。而如若东方园林手上的项目对于资金融出方没有太大的吸引力，显然其融资的难度就提升了，同时从其较差的财务表现使得其融资能力也有所下降，其也是导致其2018年发债失败的遇阻。

4.3 融资成本

政策的变化使得东方园林的融资成本升高。市场资金收紧的情况下，银行等债务投资人出借资金变得更加谨慎，同时PPP政策的收紧使得PPP不再都是一个个的香饽饽，增加了PPP项目的不确定性。因此在风险提高的情况下，债务投资人只能通过提高回报来弥补，这也符合风险与收益一致性的原理，因此东方园林的融资成本上升。受融资成本上升的影响，东方园林财务费用同比增加，公司近年的债务融资利率在政策变化前利率基本维持在4%-6%之间，而政策变化后，其利率突破了7%。

4.4 融资方式

政策的变化使得东方园林不得不摸索新的融资方式。受政策的影响，债务性融资不再易得，在提高自身经营和提高借款利息的情况下仍然无法从市场上借到足够的钱用于PPP项目中，那么东方园林不得不摸索新的融资方式。查看其近期的融资，其确实正致力于发行优先股的工作中。

5 结语

参与PPP业务需要大量的资本金投入到SPV项目公司上和工程建设中的垫资，而仅仅是因为其暂时有的项目优势和政府背书，过分依赖融资成本更低且更容易获得的债务性融资，一旦外部环境发生变化，优势消失企业很有可能陷入融资困境。解决参与PPP民营的融资问题，更应该从根源出发，深入了解PPP的业务特性，合理做好企业的规划。