非营利性民办院校财务监管的法律思考

惠向红 杜世雄

（1．西安外事学院，陕西 西安 710077；2．西安航空职业技术学院，陕西 西安 710089；3．西安培华学院，陕西 西安 710125）

在国家对非营利性民办学校不断加大扶持力度的情况下，怎样对其财务实施有效的监管，以防止国有资产的流失，是党和政府以及社会各界普遍关注的问题，也是一个迫切需要解决的现实难题。因此，本文的研究具有较强的现实意义。

一、监管的理论依据和现实依据

（一）理论依据

第一，学校有义务接受社会各界的监督。根据《教育法》第三十条的规定，学校及其他教育机构有依法接受监督的义务。①《教育法》第三十条规定，所有学校及其他教育机构应当履行下列义务：第一、遵守法律、法规；第二，贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量；第三，维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；第四，以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利；第五，遵照国家有关规定收取费用并公开收费项目；第六，依法接受监督。所以，在各级政府不断加大对民办院校财政扶持力度的情况下，包括民办学校在内的所有学校都义务接受监管。

第二，各级政府及其附属职能部门对其财务有进行监管的职责和权力。为了保证国家教育经费的使用效益，《教育法》第六十三条规定，“各级人民政府及其教育行政部门应当加强对学校及其他教育机构教育经费的监督管理，提高教育投资效益。”[1]这是法律赋予政府和相关职能部门的法定权力，是受到国家强制力保证的。因此，各级政府及其附属职能部门有权力、有义务对学校的财务实施监管。

第三，人民群众对其财务有监督的权利。从2010年开始，国家对民办学校探索实施分类管理，采取论差异化的扶持政策，鼓励民办学校走公益化办学的道路。许多民办院校出于自身利益考虑，选择了非营利性办学。国家随之对这些院校加大了资金扶持的力度。而国家投入的这些资金都来源于纳税人的税收。人民群众作为纳税人，理所当然的有权利对资金的使用情况进行监督，这是宪法赋予公民的监督权的重要体现。

（二）现实依据

人都有趋利避害的本能，特别是在监管体制还很不完善的情况下，只要举办者觉得有利可图，他就会不择手段去侵占。2016年前后，发生在全国各地多起民办院校非法集资事件更是说明了这一问题。因此，在对民办院校举办者进行教育的同时，我们必须制定严密的监管制度，以防止其将国家的财政资金装进自己的口袋。

综上所述，我们认为对其财务进行监管既是非常有必要的，也是合理合法的。

二、对非营利性民办院校财务实施监管存在的障碍和不足

通过调研发现，我国对非营利性民办院校的监管制度存在如下不足，制约了监管工作的有效进行：

（一）内部监管层面

1．学校法人治理结构不完善

从内部治理机制的角度看，我国民办院校的内部治理机制很不健全。学校虽然设立了校长、教代会、学代会等机构，但是权力高度集中于举办者或者以举办者及其代表为核心的董事会手中，全国大多数民办高校并没有设立专门的监督机构，学校内部没有形成科学合理的内部权力制衡机制，都是主要举办者说了算，这使得国家的财政资金很容易落入举办者的腰包。

2．学校的举办者、管理者和财会人员的综合素质参差不齐

一方面，在实践中，有的举办者和管理者在花自己的钱办教育的时候往往非常节约，但是在用国家的钱办教育的时候就存在铺张浪费的情况。心想反正花的不是自己的钱，管那么多干嘛，有的学校在年终甚至存在“突击花钱”的现象。[2]另一方面，某些学校的部分财会人员由于法律意识不强或者业务能力不高，在记账时没有严格按照相关法律的要求如实的、规范的记账，影响了监管工作的顺利进行。

（二）外部监管层面

通过调研发现，我国民办院校的外部监管体制还存在以下不足：

1．学校财务信息不公开，不透明

非营利性民办院校的资产，既有举办者投入的资产，也有国家投入的资产。如何确保学校的资产不被私人侵占，这是一个非常重要的现实问题。但是由于我国现行法律对非营利性民办院校财务安全保障的规定还十分薄弱，对学校财务审计方面的规定也显得比较简单。例如，《民办教育促进法》第三十八条①《民办教育促进法》第三十八条规定，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。民办学校应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。虽然要求民办学校在每个会计年度末要将制作的财务会计报告送交事务所进行审计。但是对审计民办院校财务会计报告的事务所却未做具体的要求。这样一来，便给学校做假账、做坏账找到了可钻的漏洞。另外，该法虽然要求民办院校在财务会计报告审计结束后，要将审计结果进行公布。但是，对公布的方式、公布的地点以及公布的周期未做明确的规定，使得这些东西最终均由民办院校自己决定，导致其财务信息不公开、不透明，而这很不利于有关部门和广大群众对其财务进行监督。

2．监管环节不细致，可操作性不强

《民办教育促进法》及其实施条例只是规定学校要受审批机关及其他有关部门的监督。但是具体由哪些部门来监督，按照何种程序进行监督、监督的内容和职责是什么？对这些问题并没有做出明确的规定。

以上问题的存在势必影响监督工作的有效实施。因此，我国必须尽快建立起一套科学有效的监管体系，并加大监管力度，以确保民办教育的健康持续发展。

三、非营利性民办院校财务监管体系的构建

通过分析，笔者认为应从以下几个方面着手建立非营利性民办院校的财务监管体系：

（一）内部监管层面

对非营利性民办院校的财务实施监管，在内部监管层面除了继续完善董事会制度、校务委员会制度和学术委员会制度、教代会和学代会等制度，还需要从以下环节入手，强化其内部相关机构对董事会的制约和监督作用：

1．建立完善审计制度

为确保资金安全和效益，学校内部应单独设立审计委员会，强化对经费预算安排、经费使用、资产管理等情况的监督，并对审计委员会的部门主要负责人实行亲属回避制度。

2．建立完善监事制度

《民办教育促进法》第二十条规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”[3]在这里，《民办教育促进法》用的是“应当”一词，表明这一法律规范是一种命令性规范，而非“授权性规范”。另外，这一法律规范的适用对象是“民办学校”，它并没有区分营利性民办院校和非营利性民办院校。因此，在我国，不管是营利性的民办院校，还是非营利性的民办院校，都应当建立相应的监督机构。对《民办教育促进法》这一强制性规定，任何组织和个人都必须严格遵守。

由于非营利性民办院校的办学宗旨是非营利性，国家对其扶持的力度也较大。为了防止国家投入的资金落入举办者的个人腰包，也为了保证其办学行为符合其非营利性的办学宗旨，其监事不能像企业法人那样由股东会选举产生，并向股东会负责。因为我国的民办院校在成立时，往往是几个志同道合的人共同出资举办的，当时并未成立股东会，只是成立了董事会。目前，我国绝大多数民办院校的举办者都是通过控制董事会来控制学校运行的。如果规定监事由股东会（出资人）选举产生，并向股东会负责，那么监事会实质上是向董事会负责，监事会就会沦为董事会进一步加强学校控制的工具，与设立初衷完全相悖，失去了存在的意义。因为设立监事会就是为了对董事、校（院）长以及各职能部门的正副负责人的决策、管理行为进行监督。对此，我们认为可以借鉴我国台湾地区所谓的《私立学校法》中有关监察人就有可疑事实向主管官署报告的规定，规定非营利性民办院校的监事（会）如果发现董事会及其执行机构有违法、违规行为，可以要求其限期整改。如果对方拒不改正，监事（会）可以向主管教育行政部门报告。或者建议组建由政府、举办者、教师、学生及其家长代表等组成的社员代表大会作为学校的最高权力机关，由其选举产生监事，组成监事会，监事会对社员代表大会负责，并报告工作。[4]

（二）外部监管层面

自律是靠不住的。因此，在完善内部监管机制的同时，还必须加强外部监管制度的建设，以强化他律。具体可以从以下几个方面入手：

1．建立健全非营利性民办院校资金年度预算、财政性资金年度会计决算报告，办学信息的公开与披露制度。

非营利性民办院校在享受国家税收优惠、政府扶持待遇的同时，有义务接受国家和社会的监管。由于我国一直对民办院校没有建立办学信息公开制度，导致社会大众对其财务信息无法知晓，当然也就无法对其实施监督。因此，我们有必要通过立法的形式建立健全非营利性民办院校资金年度预算制度、财政性资金年度会计决算报告制度、办学信息公开与披露制度，规定学校在每个会计年度结束时必须将资金收支情况报告给学校理事会（董事会）和教代会，并报送省级教育主管部门备案，通过政府指定的官方网站向社会公开，强化社会公众对非营利性民办院校的外部监督。

2．继续完善以政府为主，行业自律为辅，社会大众广泛参与的监管体制

通过分析研究，笔者认为政府应通过以下方式加强监管：

第一，严格落实法人制度。根据《民办教育促进法》第三十五条的规定①《民办教育促进法》第三十五条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。，民办院校是独立的法人，资产属于学校的财产。因此，必须严格要求学校的出资人按照相关规定将与教育教学活动相关的资产经验资确认后过户到学校名下，保护学校的资产不被侵犯。

第二，严格会计制度。对出资者投入学校的资产、国家投入的资产、社会各界捐赠的资产以及学校办学积累形成的资产，学校要分类记入相关资产账户，定期进行清产核资，实行分类会计核算。

第三，加强审计监督制度。要求在每个会计年度结束时，由省级教育主管部门认可的会计师事务所，对民办院校的年度会计报表进行审计，由有关部门对学校的财务收支及资产负债情况进行专项审计。主管部门应加强与财政、金融监管部门、金融机构的合作，加强对其财务的审计监管，对转移资金挪作他用、违规乱收费、抽逃资金等违法违规行为加大打击力度。

第四，实行财政性资金专款专用制度。建立非营利性学校银行专款账户主管部门审批制度，将财政性资金分项存入专款账户，实行专款专用，并加强对采购活动的监管，以防止国有资产被变相转移和侵占。[5]

另外，还应积极培育、扶持民办教育的行业协会（中国民办教育协会），充分发挥其在行业自律等方面的作用，逐渐使教育行政走向公共治理。还有通过非营利性民办院校办学信息公开与披露制度的建立健全，积极依靠社会公众对非营利性民办院校实施监管。