促进边境旅游发展的财政政策研究

朱永久

（黑龙江省财政厅资产管理中心，哈尔滨 150006）

随着经济全球化和区域经济一体化的推进，跨境旅游进入前所未有的战略机遇期。黑龙江省是东北亚区域经济发展的重点区域，也是中国积极融入东北亚区域发展的桥头堡，研究促进边境旅游业发展的财政政策，更有利于带动边境地区经济增长、促进对外交流、加快全省“十大工程”建设，对促进对俄战略升级具有十分重要的意义。

一、黑龙江省发展中俄边境旅游的必要性

（一）边境旅游可以促进地方经济的发展

1.带动产业结构的调整

中国与俄罗斯在经贸往来、旅游消费、文化交流等方面的需求带动了两国边境口岸的第三产业消费，尤其是交通、餐饮、住宿等领域。绥芬河市是黑龙江省对俄贸易、旅游的“排头兵”，五年来，其第三产业财政贡献率最高达84 %，以此带动相关行业大发展。

2.促进外向型经济的发展

以边境旅游为龙头，带动外向型经济发展。黑龙江省逐步形成以边境贸易、经济技术合作，利用外资、境内外投资等多种形式的外向型经济发展。绥芬河市已经成为黑龙江省最大的赴俄边境旅游城市，以青云、海天、聚源等为代表的民贸市场，每年接待俄罗斯顾客上百万人次，贸易额稳步提升，逐渐形成了日杂商品、纺织小商品百货、五金建材、家电等七大市场体系，市场总面积达57.5万平方米，其中万米以上商场有15个，企业及商户近万家，相关从业者超过2万人，年营业额突破50亿元，被俄罗斯人誉为“中国的俄语城”和“俄罗斯人购物天堂”。经过多年的发展，黑龙江省边境口岸地区的涉外旅游行业发展迅速，对俄旅游服务企业及商户数量保持稳定增长，逐步形成了黑河市大黑河岛国贸城等驰名中外的大型民贸市场，旅游接纳能力大大提升，黑龙江省边境旅游品牌效应凸显，吸引多国游客赴中俄边境体验特色边境口岸旅游。

3.增加地方财政收入

边境旅游不仅可以提升口岸人流，还可以带动口岸物流、资金流，边境旅游收入已经成为当地经济发展不可缺少的一部分。旅游税收等相关收入在财政收入中占比逐步提升，提高了对地方财政的贡献率。2020年，黑龙江省文化和旅游厅指导并发布了《2019—2020年度黑龙江省旅游产业发展报告》，从报告中可以得知，黑龙江省出入境旅游约占全国出入境旅游的40 %，其中黑河市2019年上半年接待出入境游客突破40万人次，旅游总收入超40亿元，边境旅游收入突破7亿元。

（二）边境旅游可以更好地促进对俄经贸关系的发展

中俄两国作为紧密合作的战略伙伴，在多个领域精诚协作，尤其是两国国土紧邻，有着漫长的边境线，沿线山水风光秀丽，人文历史迥异，有着广阔的旅游合作空间。中俄两国近年来在旅游领域的合作日益密切，合作方式不断增加，合作机制也在不断创新，大量的学术讨论会、合作交流论坛在边境旅游领域展开了热烈讨论，围绕中俄边境旅游这一议题进行了广泛交流。两国通过将旅游产业与周边产业融合，充分发挥旅游业的拉动力、融合能力，以及催化、集成作用，为相关产业和领域发展提供旅游平台，插上“旅游”的翅膀，形成新业态，提升其发展水平和综合价值。随着两国旅游主管部门不断加强合作，构建合作渠道，在旅游服务、旅游教育、旅游保险等方面开展交流，提升双方的服务接待能力。并且边境旅游不再局限于只有少数几个边境城市知晓，而是更加广泛地向其他省份扩展，在一、二线城市潜在游客当中引起了浓厚的兴趣，从国家、省份、城市多个维度构建立体旅游合作框架，对于社会发展和经济提升有着积极作用，带动两国更加务实且友好发展。

二、黑龙江省对俄边境旅游的优势及现状分析

（一）黑龙江省开展中俄边境旅游的优势

1.地缘优势

俄罗斯和我国有着漫长的边境线，仅黑龙江省就与俄罗斯有着3 000公里的共同边境线，利用两国相邻的优势，中俄边境旅游已成为我省旅游的重要组成部分。沿线有多个口岸城市，两国边境城市基本开通公路、铁路、河运、航运等交通渠道，并且在黑龙江省内重点城市与俄罗斯边境主要城市基本开通直达航班，实现了短时间内将游客送达。

2.中俄景观及文化差异性形成互补优势

两国边疆民族依然保留着各自特有的民族风情，因此两国开发民族风情旅游产品的潜力巨大。

（二）黑龙江省对俄边境旅游现状

1.新发展时期下的中俄边境旅游

中俄边境旅游人数呈逐年上升趋势，中俄边境旅游收入提升明显，两国更丰富、更新颖的跨境旅游产品频频出现。两国应进一步加强黑龙江省与俄罗斯相关州区旅游领域的交流合作，加强中俄旅游企业的交流对接，以推动两国边境旅游健康、快速发展。

2.边境旅游带动地方社会经济发展

旅游业的发展对区域经济，特别是对相对落后的边境地区经济来说，有很大的带动作用。从调查情况来看，近几年的边境旅游已成为地方经济发展新的增长点。

三、当前中俄边境旅游还存在的一些问题

（一）俄罗斯方面

俄罗斯地方政府相关部门的发展政策和思维对边境旅游有着至关重要的影响。根据俄罗斯媒体报道及相关公开数据来看，边境旅游对俄罗斯的经济带动作用明显，对于维护社会稳定也有积极的作用。但是依然有几个问题存在：第一，俄罗斯来华旅游目的较为单一，基本以购物为主，目的地也只是几个大型民贸市场，旅游时间较少，其他服务消费不足，这样就限制了边境旅游发展的多样性。第二，俄罗斯口岸基础设施较为落后，旅游设施也是如此，边检口岸工作部门工作效率低下，审查手续烦琐。第三，语言问题，俄罗斯人几乎不会英语，大部分建筑物及交通设施等标识都是俄语标注，这就对自助游游客造成了很大不便，有导游带团的团游在导游较少时，也会产生诸多不便。第四，天气问题，俄罗斯边境处于中、高纬度地区，冬季极寒，夏季时也有极度炎热的情况，而且天气变幻无常，这让很多游客无法适应。第五，损害中国游客利益的情况时有发生，根据俄罗斯当地媒体报道，在俄罗斯边境城市中会有专门为中国游客设置的商铺，价格设置不合理，向中国游客兜售商品赚取不当利益，而且专门服务于中国游客的非法导游屡禁不止。

（二）国内方面

一是旅游护照改革问题。根据目前的护照办理政策，虽然可以进行异地办照旅游手续，但由于办照时间长、手续复杂，使异地游客望而止步，对出境游影响很大。二是较为混乱的旅游市场秩序。目前，黑龙江省拥有边境旅游经营权的国际社为7家，是全国有边境旅游经营权旅行社数量最多的省份，但是由于旅行社之间的软硬件基础有较大差距，服务水平和涉外游客接待能力也是参差不齐，并且中俄涉外旅游市场中还存在资质不全、接待能力严重不足的非涉外旅行社，损害中俄边境旅游生态环境。三是旅游基础设施较落后，除了少数几个大型边境口岸，其他的边境口岸普遍存在着接待能力较低、交通基础设施不发达、旅游市场广度不够、商品服务种类较单一的问题，未能将边境的特色旅游优势发挥出来。四是旅游业的高速发展，急需必要的政策和资金支持。旅游业的发展和壮大离不开旅游新产品的开发和对外的宣传促销。旅游业发展到现在的规模和水平，得益于国家和省内的一些政策，如对外开放、异地办照等政策。目前，旅游业的发展面临企业经营资金困难，旅游资源开发和产品促销宣传缺乏必要的资金支持，整体的宣传促销还停留在企业各自为战的阶段，没有形成城市整体宣传、整体促销的规模。

四、促进旅游业可持续发展的财政政策建议

（一）财政通过促进旅游业基础设施建设，提高旅游业整体素质

要不断提高全省对俄旅游企业的国际竞争力，同时加大财政对旅游促销活动的支持力度，特别是促进建立能够与国内旅游供给能力相适应、与境外旅游竞争对手相抗衡的促销机制，扩大旅游业的国际流通规模，增强对俄旅游业在国际市场上的竞争力。

（二）充分利用财政政策

积极鼓励社会投资，调整收入分配，有效扩大内需，发挥财政的宏观调控作用，为旅游业的发展奠定良好的基础。加大资金投入力度，促进旅游业发展。首先，积极争取优惠政策，在异地办照、简化出入境手续、税收减免等方面，争取国家或政府政策的支持。同时，积极敦促省相关部门落实“全省十强县市”的相关优惠政策。其次，研究制定本市有利于旅游资源开发、景区（点）开发和线路开发的优惠政策，按照“政府主导、市场运作、稳步推进”的原则，推动景区“三权”（所有权、经营权和管理权）分离。最后，参照省旅游局的模式，设立专项的旅游发展基金，用于全市旅游业的对外宣传促销、旅游线路开发、旅游产品开发等。目前，在一些旅游景区（点）的前期开发中，一些资金的支出加大了投资商的开发成本，如旅游景区（点）的可行性研究报告。如果这笔资金用于旅游发展的支出，既可减免投资商的投资成本，又能够保证投资商在进行景区（点）开发建设中少走弯路。

（三）加大财政资金支持力度，加快旅游基础设施建设

1.要在力所能及的范围内，筹集财政资金，吸引社会资金和境外资金，加快旅游基础设施建设

加强资金管理，发挥资金使用效益。加强资金的使用和监督管理，同时加强与部门的协调配合，做好专项资金使用的事前参与、事中监督和事后跟踪问效工作，切实提高各项资金的使用效益。充分利用财政资金的无偿性，引导和吸引社会资金、境外资金，加快旅游资源发达地区基础设施建设的步伐。

2.要充分利用优惠财税政策，支持旅游业的发展

在促进边境旅游的过程中，可以通过资金支持政策、旅游基础设施投资优惠政策、旅游商品退税政策、加快旅游改革和发展的财政政策、鼓励旅游创汇奖励政策，以及建立规范的旅游税等，促进旅游企业良性、快速地发展，从而加速我国旅游业的发展。

（四）积极帮助旅游业进行现代企业制度改革，提高旅游企业参与国际竞争的实力

随着企业体制改革和国民经济结构调整的深化，产业重组、资本重组已经成为经济生活的一个热点，各级财政部门应大力支持国有旅游企业加强内部管理，特别是完善企业内部财务管理，形成一批具有国际竞争力的旅游集团，从而使旅游企业在日益激烈的市场竞争环境中提高经济效益。

（五）做好全省旅游业的发展规划，促进旅游业繁荣可持续发展

统筹25个口岸的资源优势，形成具有各自特点的产业集群。借鉴海南离岛免税政策，积极争取黑瞎子岛离岛免税政策，把旅游业作为经济发展的重点产业、支柱产业和优先发展产业，纳入地方和区域经济发展战略的范围，进一步搞好旅游业发展的总体规划和分步实施计划，使旅游资源优势真正转化为产业发展优势，使旅游、环境和生态保护有机结合，促进相关产业的发展。

中俄边境旅游发展不仅顺应社会经济发展的需求，更是两国政府和人民积极响应“一带一路”倡议，加强两国经贸往来，促进政府和民间交流，呼应东北亚区域的大发展趋势。在两国政府、企业的不懈努力下，黑龙江省的中俄边境旅游已经逐步成为我国加强对外交流的新突破点，不但实现了旅游经济收益，更是通过跨国旅游带来的良好政治合作与文化交流，增强两国合作，树立边境旅游典范，为中俄两国的发展架设一道新桥梁。