油气开发近海供应与辅助作业海事监管对策分析

王安琪 广州航海学院

栗茂峰 刘振 王宇行 惠州海事局

沙正荣 广州航海学院

随着全球油气开发的规模化发展，海上油气田水域及其与供应基地间的交通日趋繁忙，水上交通事故和险情时有发生，安全形势不容乐观。经调研分析，事故险情发生的风险集中在近海供应及辅助作业过程中，有必要客观认识、仔细找出安全与防污染隐患以及海事监管履职需求与不足，加强管理，加大安全监管投入，改进安全状况，稳定安全形势。

1.我国油气田水域交通的现状与问题

目前，油气开发的近海供应与辅助作业面临着恶劣气象、人为操作失误、设备设施、企业安全管理以及海事监管力量不足、搜救和应急力量薄弱等问题。

1.1 海上恶劣天气与海况

（1）大多数油气平台作业水域（尤其是南方）降雨量大，雨日多；大多数降雨出现于锋面活动、热带气旋侵袭、赤道辐合带等天气系统的影响过程中，其余则是局部性的雷阵雨。

（2）海上潮汐变化复杂，油气开发水域的潮差和相邻的高（低）潮高度不等，且逐日变化、日不等现象较多。

（3）波浪的季节变化明显，东北季风期（10月至次年4月）盛行东北浪，西南季风期（6～8月）盛行南至西南浪，其他时期为季风交替期，浪向多变。

（4）局部海域（如南海）出现海上乱流，直接冲击油气开发的安全作业。海上乱流是由于海水的密度不同，在水平和垂直方向上的流动而产生的非线性运动“波致流”，遇到特殊的海底地形条件就会产生大振幅的波动，形成孤立波，在海洋中传播会导致海水强烈的集聚和扩散从而形成突发性强流，且流向无章可循，流速也不同。

1.2 近海供应危险货物作业资质问题

油气田的OSV主要承担的功能有拖带、守护、油水物料补给运输、救助、勘探护航等，以及接送换班的油气田平台人员。按照相关国际海事公约和国内危险货物运输船舶的法规要求，部分OSV船舶的载运危险的文书配备不齐，一些油气田的基地码头泊位存在无《港口危险货物作业许可文件》而从事危险装卸的情况。

1.3 近海供应的安全和防污染应急能力不足

海上油气田近海供应船主要载运的危险货物有毒有害物质种类有防腐剂、阻垢剂、清水剂、破乳剂、杀菌剂、机油、全井泥浆、润滑剂、氩气、乙炔、航空煤油、氧气、油漆、氮气、氦气、压缩空气、二氧化碳、铁离子稳定剂、生物酸、盐酸、改性硅酸（氟硅酸）、硝酸、氢氧化钠等。

虽然，目前我国的油气田配备了围油栏、转盘式收油机、桶型吸油拖栏等设施，也与一些船舶污染清除单位签订了船舶污染应急协议，但是某些仅具有二级溢油应急响应能力，深远海应急能力不足，处理这些危险货物可能产生的污染能力也明显不足。

1.4 码头污染物接收能力

对于从海上油气开发水域运回的船上油污水、生活污水、垃圾以及从油气田运回的钻井废弃物，油服基地还需建设接收处理设施。在污染物接收方面，如果往返平台和基地的船舶不在码头接收船舶污染物，全部交由第三方接收单位处理，则需确定第三方处理物废弃能力和实际处理情况。

1.5 装卸大件货物能力及码头提供的理货系固情况

OSV通过基地码头装运大件货物去平台水域时，由托运方安排专业系固人员上船对大件进行系固绑扎。如果载运散杂的配件，一般通过集装箱运输，由OSV船员负责系固绑扎工作。通常情况下，船长只在开航前才知道所装的集装箱货物，集装内具体装的什么货物由托运方事先由持证装箱员配载好。程序上没有让船长了解集装箱内货物种类和性质的要求。

1.6 水上交通安全与污染管理现状与问题

海上油气田涉及船舶的交通安全和防污染管理由各油气田作业单位纳入其内部的安全生产管理体系，在管辖权限上，存在海事机构与海油安办的职责交叉。同时，由于海事机构存在监管履职基础设施和装备不足的问题，难以有效掌控海上油气开发过程中近海供应和辅助作业的实际安全和防污染情况。

2.事故原因分析

经对部分油气开发水域近年来发生的148起事故进行不完全汇总分析，事故原因分析汇总可以归为以下几类：

2.1 人员伤亡原因

在海上恶劣天气海况下，发生的人员伤亡事故属于船舶作业固有的高风险作业状况下偶发的意外伤害事件，油气作业单位、OSV管理公司对近海供应与辅助作业缺少系统性且相互衔接的安全技术与管理措施，导致此类高风险难以化解，主要问题可以归结为6个方面：（1）高风险作业的工作程序不严谨；（2）不遵守安全作业规范；（3）未按照标准穿戴个人安全装备；（4）作业前未对风险进行评估，也未采取有效防范措施；（5）安全意识薄弱；（6）缺少有效的监督。

2.2 高风险及重大财产损失事故原因

恶劣天气、海流和海浪无常、上层结构招风严重、依赖相关认证机构容易导致船舶在台风中受损，本质上体现油气平台水域防抗台风等应急预案的制定和实施上存在以下5个问题：（1）过多地从技术上相信设施的抗台能力；（2）应急处置不力，防抗台风的经验不足；（3）向搜救应急部门报告不及时，未寻求防抗台风等的应急技术支持；（4）设施维护保养作业时未采取有效的污染防控措施或布置；（5）对锚系统的维护保养存在不系统、不合理的问题。

2.3 船舶作业事故原因

近年发生的OSV船舶作业事故主要包括拖航断缆、碰撞和其它原因引起的事故等，主要原因可概括为：（1）拖带作业的工作程序不严谨；（2）事前并未评估对于所使用的拖缆能否满足拖带作业，对缆绳的检测和使用周期控制不当；（3）纲缆用于海上拖带的适用性未经过专业机构认证检验；（4）对于大风浪拖带，没有设定限制条件；（5）大风浪时OSV装卸作业的要求不明确或执行规定的要求；（6）安全意识低，出现冒险航行、值班松懈、未及时发现险情、操作技能不熟练、不熟悉岗位职责、岸基管理不足等问题。

2.4 提油作业事故原因

提油作业会发生安全责任和污染事故，其原因主要包括：（1）未及时检查、加固缆绳；（2）值班不力，如脱岗、不重视风险隐患等；（3）工作程序不规范，或未按照规范执行；（4）未实施严格的装卸作业或过驳作业规程；（5）对风和浪等恶劣天气海况情况下的作业，没有进行严格控制；（6）人为因素，如公司管理与监督不力，外部监管不足等。

2.5 管理上的根本原因

油气生产单位对安全与生产发生矛盾时，存在冒险作业和违章指挥的问题；日常对海上浮式贮油、生产装置（FPSO）设施的维护保养，存在管理与执行上的不足；管理体系存在缺陷；对于安全与应急处置，缺少外部的独立监督。

3.海上油气平台水上交通风险分析

3.1 风险类别识别

3.1.1 气象、海况等自然环境风险

自然环境风险是海上油气田风险最大、危害最重的因素，直接导致人员伤亡和重大财产损失。

3.1.2 OSV和FSPO船舶作业风险

OSV在平台水域航行作业期间，存在碰撞平台、吊装作业、自身航行与停泊、设备维护保养方面的风险；在穿梭提油作业中，油轮对FSPO进行靠泊、系缆、过驳、离泊等活动都存在安全风险。

3.1.3 人员适任与能力风险

服务于平台水域的人员存在对新技能、新法规的培训，缺少必要的监管和持证期适任评估检查等风险，因此在安全意识和能力下降的情况下极易发生人为或人身安全事故。

3.1.4 危险货物运输风险

对于油气平台及保障船舶的危险货物载运，缺少足够的监管；装卸危险货物作业规程不完善，船员和平台人员缺少相应的知识、技能，存在不遵守作业规程的现象。

3.1.5 人员交通风险

油气田平台人员交换频繁，在此类船上工作的船长和负责旅客安全的责任船员需要接受特殊的培训，具备载客能力的OSV船舶不能完全配备经过此类特殊培训的船长和责任船员，存在人员交通管理风险。

3.1.6 海上乱流风险

海上乱流会导致OSV和FPSO存在被冲移的风险，造成定位锚链和装置损坏，同时存在对水域的环境造成损害的风险。

3.1.7 安全生产主体管理责任风险

目前，海上油气田主要采用岸上的安全生产管理体系和制度，对航运业的安全管理法规和标准的认识不足，采用不充分，在涉及到的水域安全和环境保护方面，存在安全管理主体责任落实不到位的风险。

3.1.8 监管不充分的风险

由于相应的资源配备滞后，存在海事监管机构设置、基础设施、装备和人员能力不足的问题，验证实现系统性的远程现场监管。

国家安全生产监督局在海油企业设立海油办，目前只能从安全生产的角度从事相关的履职，难以从水上交通安全和防污染的专业领域有效行使监管职责，存在监管不充分的风险。

3.2 海事监管风险分析

3.2.1 船舶登记问题

由于海事管理船舶登记系统里没有近海供应船分类，近海供应船通常登记为工作船、作业船、供应船、拖轮、特种用途船或多用途船，登记名称不统一。近海供应船的种类划分主要的矛盾体现在建造完全相同的船舶在不同的船籍港登记为不同种类、在同一船籍港不同时间登记种类不一致、同一船舶在不同证书里的登记种类不一致三方面。对于油气田水域营运的所有的钻井平台、移动设施、近海供应船等，海事监管机构未全部掌握所有这些船舶的船舶登记和基本信息。

长期以来，海上钻井平台的经营部门未将钻井平台和浮式生产、贮存和运输装置（FPSO或FSU）作为船舶对待，回避船舶登记和检验工作，相关的管理与人员适任难以满足相关法定要求。

3.2.2 公司管理问题

海上钻井设施、FPSO和OSV归属于不同的子公司管理，若公司总部不设立在油气田的水域辖区城市内，存在辖区的海事监管机构无法对企业进行体系审核，也不能对公司管理进行有效管理，因此存在动态与静态海事监管脱节，油气平台水域的水上交通安全和防污染监管难度增大。

3.2.3 近海供应船向海上设施运送危险品的问题

①近海供应船频繁进出不同海事管理辖区内的油田及平台，导致危险货物运输的近海供应船需要频繁、多次、重复报备。同时，由于 海事机构无法到平台水域现场进行危险货物监管，对于OSV载运危险货物进出港口的艘次、危险货物装卸作业及其残余物的排放等，难以充分监管。

②近海供应船存在危险货物和工业人员同时载运的问题，不符合《交通运输部海事局关于加强近海供应船载运12名以上海上油田工作人员管理工作的通知》的要求。

3.2.4 近海供应船载运工业人员问题

①按照我国现有法律，载运12名以上工业人员的近海供应船应视为客船，且公司要有客船营运资质。近海供应船稳性、船舶结构、防火结构等方面不满足法规中客船的要求。存在客船与供应船运营资质混乱不清的问题。

②相对于普通乘客油气平台的工业人员需具备海上应对风险的能力，目前油气平台水域的工业人员接受的培训不能满足MSC .418（97）决议的培训要求，且OSV船上的船长和负责客运的船员未全部接受相应的培训。

③目前OSV经营公司招录船员比较困难，疫情期，对船员上下船、换班要求过于苛刻。

3.2.5 船舶污染排放风险

目前的近海供应船的生活污水排放空间和设备无法满足正常生活污水排放的需求。

3.2.6 近海供应船跨区航行风险

海上油气平台水域近海供应船航行的航线通航密度相对较大，存在与其它船舶发生碰撞的风险。如果平台水域的船舶既不在海事VTS和AIS等系统的覆盖范围内，也未划定专门的航路，难以实现船舶动态监管。

3.2.7 船舶安全检查、船检质量监管风险

由于海事监管资源不足，难以充分对平台水域的船舶实施船旗国检查和港口国检查，无法监控船舶装卸作业前能否完全满足船舶安全营运要求，监管效率不高。海事机构的现有人员缺少相应的专业技术培训，难以实现对多种功能的OSV船检质量进行有效的监管。

3.2.8 航海保障不足的问题

若油气田水域及周边附近未专门设施航标，没有大比例尺的海图资料，岸基VHF等设施通信的覆盖情况不确定，将导致航海保障的基础设施和能力不足，对于平台水域的安全构成了基础性风险。

3.2.9 搜救与污染应急处置的问题

目前我国存在油气平台水域搜救只能依靠该水域及附近航行船舶来进行，油污染应急处置设施设备也只能由油气开采作业单位提供，实际的应急处置能力不确定。

4.海上油气平台作业水域海事监管对策建议

4.1 海上油气田水上交通安全海事监管对策建议

4.1.1 通航监管对策

①划定提油船、FPSO和FSU、OSV等船舶的航行、停泊和作业区域，划定过往船舶需要避让的区域和可以参考的航路，防止过往船舶误入油气田作业水域。特别关注载运工业人员上下班船舶（OSV）航行与停泊区。

②为在非正常气象下航行的辅助船舶推荐航路，无特殊情况，此类船舶不应更改这样的推荐航路，以便发生险情时及时安排施救。

③对在海上油气田水域发生的任何涉及通航安全水上水下施工作业，均应制定通航保障方案，申请水工作业许可，发布相关的航行通（警）告。

④完善事故搜救及报告的流程，在事故发生后及时通过海上通信方式（如海岸电台）向辖区搜救中心报告；在事故发生后48小时向当地海事监管机构提交事故报告。

⑤辖区搜救中心接到险情报告后，应全面承担水域（包括油气田区域）的应急指挥协调工作，立即组织海上搜救与应急处置工作。海事监管机构按照属地管理的权责，在接到事故、险情报告，应积极组织当地力量参加搜救和应急工作，尽快开展事故险情的初步调查。辖区内油气田企业及各相关作业单位予以配合，全力协助应急搜救和事故和险情调查处理工作。

⑥在条件允许的情况下海事监管机构应对油气田水域进行巡航，巡查内容包括：交通秩序、作业秩序、停泊秩序、交通违章情况、排污情况等。

4.1.2 船舶与船员监管对策

①进一步明确钻井平台、FPSO、OSV的船舶种类归属和具体的工作规程，对于悬挂中国国旗的钻井平台、FPSO、OSV，进一步明确法定检验、审核、发证的要求，以及海事机构进行船检质量检查的具体要求。

②对于管辖区内的钻井平台、FPSO、OSV，要求要公司建立运行安全管理体系，协调相关单位建立办事处或专门筹建管理公司。

③制定专门的船舶安全检查和PSC检查制度，并提供相应的资源（人员、工具、经费等）保障。

④研究配员和船员适任要求，落实船员培养与管理的主体责任，优化油气平台支持船舶船员培训考试内容，加强船员履职检查，加强海上油气平台船员权益保障。

4.1.3 危险货物和防污染监管对策

①通过水上运输（至作业平台）危险化学品需要按照相关危化运输管理法规要求执行。无论是“进”还是“出”油气平台水域，危险货物监管都必须纳入海事监管，船舶均应办理申报手续。海事机构需要研究制定远程与岸基相结合的危险货物载运监管措施。

②依据MARPOL73/78公约要求，对油气田水域营运的船舶（包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定或者浮动的工作平台）实行防污染监管。

③建立完善岸基污染物接收和处理设施和相关管理机制。

4.1.4 航海保障

①研究设置必要的导助航标志，可考虑平台作业的移动（迁移）特性，采用虚拟航标方式（高科技自动警示标识等）。

②根据船舶航行和作业情况，对相关水域进行必要的海道测量工作，编制纸质和电子海图，并控制使用情况。

③研究平台水域海上通信设施的实际需求，确定必要的增补设施和管理措施。

④开展的AIS基站和向岸上传递AIS数据信息的基础设施建设，做好船舶安全营运实时信息的处理工作。

⑤与气象部门建立合作，实时获得作业水域气象与海况预报信息。必要时，可要求气象部门在该水域设置气象信息的采集和发布设施。

4.1.5 搜救与应急安排

①对于载运工业人员上下班船舶的船舶、搜救机构、平台设施经营管理单位三方参与的联合搜救合作计划。

②搜救与应急资源调度使用和现场指挥与行动工作程序。

③搜救与污染应急处置安排与演练演习的相关安排。

4.2 实施海事监管的建议途经

4.2.1 “安全与防污染包”程序

借鉴国际通行做法，对我国海上油气田及其水域的水上交通安全监管（油气田作业区）将船舶安全检查、通航监管、危防管理和公司安全管理融合在一起，进行有机组合，形成“安全与防污染包”，融入油气作业单位安全管理体系，通过授权合作、共建或购买服务的方式实施：

①部分外包，即建立并授权专门的外包监管执行机构，代为执行这样的“安全与防污染包”监管工作，并对外包机构的履职工作进行监督；

②采取检查、审核和动态监管三种相结合的方式，建立可直接操作的“安全与防污染包”，由辖区海事监管机构定期对各油气作业单位及其船舶、设施和人员进行定期监管，形成监管报告。

4.2.2 完善海事履职机制

①按照海事机构的职责，对于油气作业中的近海供应与辅助作业及相关的水上交通安全和防污染监管，设置专门的监管机构，配备专门的监管设施和人员，并完善统一管理的相关制度。

②制定“海上油气平台作业交通安全与防污染监管规定”，理清具体的海事监管事权，并通过立法来固化工作程序和相关要求。

③推进政府引导、利益者投入、海事机构现场主导的合作协调机制，加大对人命搜救和应急处置资源的有效投入，组织开展相应的演习和演练，提升油气开发的搜救与应急处置能力。