税收优惠政策对地方经济的影响及建议分析

刘志坚

（青岛市市北区历史城区更新保护中心，山东 青岛 266100）

近年来，各地出台了大量税收优惠政策，采用建立“经济开发区”“新区”“管委会”等形式，给予特定落户企业及其投资者税收减免、房租补贴优惠以及其他政策补贴，这些优惠政策作为招商引资的重要手段，事关地方政府政绩，与企业利益密切相关，在一定程度上对地方经济发展起到了积极作用。但其中许多优惠政策与税收法定原则相悖，损害了国家税收公平，出现权力寻租和腐败空间，部分地方财政收入先增后跌、不增反跌，产业引进水土不服，不仅不利于公平竞争和市场秩序，还影响了国家宏观调控政策效果。文章认为，税收优惠政策必须符合国家统一法律规定，核心要符合国家宏观经济发展形势，能正确把握国家税收政策的调控重点和政策取向，引进与地方经济发展相契合的产业，且设定必要的政策执行时限和门槛，明确政策出台权责单位，对政策执行进行严格的全过程监管，做好政策实施后的全面评估与绩效考核。

一、地方税收优惠政策的由来

税收优惠政策从实质上来说就是减免税，按照税法规定对部分特定纳税人或征缴对象进行税收减轻或免除，减免主要有三种方式：税率式减免、税基式减免和税额式减免。地方税收优惠政策采取的主要是税额式减免。

根据国家税法和我国民族区域自治法规定，各地政府一律不得超出税收管理权限制定税收减免政策，未经国务院批准，各部门起草相关法律、法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收减免政策。

但是目前看来，几乎所有地方政府和企业之前所签署的优惠政策协议都违背了上述原则。这是由于我国东中西部经济发展不平衡，各城市也存在城乡区域差异、产业发展差异，一些区位优势不强、产业发展较弱、交通不便、公共服务水平较低的区域在招商引资方面存在一定劣势，为了加快地方经济发展，一些发展滞后地区的地方政府借鉴沿海地区改革开放经验，采用税费优惠等办法增加招商引资的砝码，这在特定历史条件下对发展滞后地区的经济发展起到了积极作用。

税收优惠政策另一个比较合理的地方在于“羊毛出在羊身上”，如果不采取税收优惠，仅凭地方政府的项目评估报告等预判性质文件就给予企业房租等其他资金补贴，那么企业发生经营风险以后，这些资金很可能就白白流失了。而税收优惠需要先看企业的产出，没有税收就没有补贴，产生税收达到一定门槛才有补贴，税收越多补贴的比例才可能越大。地方政府采取“不见兔子不撒鹰”的方式调控企业的发展积极性，促使引进的企业努力提高经营管理水平，而不是仅通过钻政策的空子获得地方政府补贴。

二、税收优惠政策对地方经济发展的促进作用

不可否认的是税收优惠政策的规范执行对地方经济发展确实起到了促进作用。

第一，通过出台科学规范的税收优惠政策，加大地方政府招商引资力度，吸纳地方发展所需的优秀内外资企业，尤其是高新技术企业落地。如以“经济开发区”“新区”“管委会”“产业园区”等多种形式促进地方产业集聚；对企业投入基础研究实行税收优惠，提高制造业企业研发费用加计扣除比例，引导企业加大科研投入，提升企业的科技水平和管理服务水平，加大产品创新力度。通过发挥税收优惠政策的微观调控作用，调剂地方经济资源与市场科学匹配，弥补地方市场经济体系调控中的不足。

第二，通过执行税收优惠政策，利用国家产业宏观政策调整，增强国家区域发展战略在地方的实施效果，缩小区域经济发展差距。例如，在西部大开发战略和脱贫攻坚政策实施过程中，大量不同类型税收优惠政策的出台就对西部棉花产业、特色农产品加工等行业起到了非常明显的作用。同时，科学实施税收优惠政策，采取引进、吸收、改良、消化、提升的方式，促进地方特色和优势产业健康发展，促进制造业传统技术更新迭代，引导地方发展高新科技产业，通过引进和自主创新突破“卡脖子”技术难题，使国家高质量发展的关键领域行业“腾笼换鸟”，尽快缩小与发达国家和地区之间的差距。

第三，综合运用结构性减税政策、出口退税政策、营改增政策等税收优惠政策，促进出口贸易发展，增加外汇储备，增强国际贸易竞争力，消除全球金融危机和新冠肺炎疫情对地方经济的不利影响。对于受疫情影响订单外销受阻的企业，通过必要的税收优惠扶持，引导企业实现外销转内销，扩大内需促消费，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，使地方经济健康平稳增长。

第四，通过执行人才引进税收优惠政策，引进地方发展所需的各类型、各层次人才，突破地方产业发展人才瓶颈，加速地方产业发展和民生融合。如在新能源汽车产业，尽管某城市引进了传统车企和造车新势力企业，但是由于区域内没有相关产业的高层次人才，短期内整个产业发展不尽如人意。若提前研判、适时施行人才引进税收优惠政策等综合性扶持措施，就很可能在该产业行业发展初期对其起到基础性作用，让其具有一定的竞争优势。在老百姓关心的“上学难”“看病难”方面，人才引进税收优惠政策也可以在一定程度上缓解地方教育医疗资源分布不均衡、发展不充分的问题。

三、地方税收优惠政策执行过程中存在的问题

随着我国经济发展进入新常态，一些管理粗放、违法违规的税收优惠政策因与社会经济发展方向相违背，存在的许多问题逐渐显现，到了不能不改的地步。

（一）助推恶性竞争，损害了国家税制的严肃性和权威性

不少地方政府，把向中央争取税收优惠政策作为促进区域发展的主要手段，不少企业也将是否享有税收优惠作为投资某地的前提。如果中央不批准，就私下搞税收潜规则，比如越权减免税、以支出代减税，让名义税负与实际税负差距不断扩大。这种拿税收作为筹码的招商，是损害国家税制的招商，从长远来看是弊大于利的。地方大量的不规范税收优惠政策不但有悖于税收法定原则，导致国家实际税率不合理降低，还扩大了税收支出规模，加大了国家管理税收优惠政策的难度，削弱了宏观调控政策的效果，形成了税收普惠制局面，导致税收统计数据的偏离和不准确。

（二）损害税收公平，造成权力寻租和腐败空间

税收优惠政策的双重作用不利于我国社会主义市场经济条件下的公平竞争，造成了税收流失，并且还对不享受优惠政策的纳税群体产生了逆向消极作用，损害了税收公平及社会效率。在部分地方，是否给予特定企业优惠政策往往只是一把手或者几个领导说了算，这就存在着钱权交易的可能，一些主管领导受贿后为企业谋取各种优惠补贴的案例不在少数。而且这些名目繁多的税收优惠打破了全国的税负均衡局面，长期使用这种手段招商引资会出现“劣币驱逐良币”的现象，越是遵守税制的地区越吸引不到足够的资本。这会妨碍全国各区域在公平竞争的基础上协调发展，导致各地方产业间对税收优惠政策竞争加剧，也不利于公平竞争环境的营造，容易导致财政收入应收未收，进而损害国家的长期经济利益。

（三）误导企业发展理念，长远来看不利于优化市场资源配置

对于有发展潜力的小微企业和初创企业，在创立初期政府可以在法律允许的范围内给予其一定的政策扶持，但在企业发展到一定阶段后，政府需要提供的是高质量的公共服务和政策引导，而不是一味地输血，否则企业就不能长成参天大树。只有目标明确、自身能力过硬、拥有核心竞争力的企业才能在市场上占据一席之地，在这一方面华为就是最好的例子。如果企业在发展过程中仅仅看重税收优惠和各种政府补贴，背离了企业的发展目标，忽视了一个地区的经济发展活力、公共服务水平、营商环境，那么这样的企业也是短视的。此外，不合理的税收优惠政策会诱导部分企业产生短期化的投资行为，对完善地方投资结构产生不利影响。采取直接优惠形式的降低税率、定期减免、再投资退税等政策对投资规模大、经营周期长、获利相对较小的投资项目导向效果不明显。

尽管2014年国务院《关于清理规范税收等优惠政策的通知》出台后因为种种原因暂缓执行，但是在全国范围内规范税收优惠政策的趋势不会改变，那些不合法、不合理的，形成恶性竞争、不正当竞争的所谓的优惠政策，地方政府下一步肯定会逐步规范予以清理。国家经济从粗放到高质量发展的趋势，也要求地方经济发展的竞争必定从拼税收优惠、政策补贴向拼服务水平、营商环境转变。地方政府在转变职能的过程中，必须想办法花大力气发展更完善便捷的公共服务、营造良好的营商环境吸引企业投资入驻。需要注意的是，清理和规范优惠政策并不意味着完全取消税收优惠，对于一些发展确实有困难的地方，一些亟须扶持的行业和产业，国家还是需要授权相对特殊的优惠政策，但这个问题要由中央政府统筹解决，地方政府只需在中央统一规定的范围内，合法合规、科学有序地实施。

四、关于地方税收优惠政策执行的相关建议

（一）税收优惠政策必须符合国家统一法律规定，尽可能保证同一产业、规模的企业能享受到同等的待遇

《关于清理规范税收等优惠政策的通知》指出，地方政府在税收优惠政策实际执行中往往采取“一事一议”的办法，根据特定企业的规模、营业额、利税、产业方向、知名度等情况分档实施，这虽然在一定程度上促进了投资增长和产业聚集，但这些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，导致同一产业的企业不能享受到同等的待遇，在一定程度上影响了国家宏观调控政策效果，甚至可能违反我国的对外承诺，引发国际贸易摩擦。国家相关部门也应该及时更新并规范税收优惠政策执行的法律法规，在符合法律法规的前提下授予地方政府必要的施政空间，这样地方政府就只能在法律规定的范围内执行税收优惠政策，做到有法可依、有法必依、灵活有度、执行合理。

（二）税收优惠政策目标必须明确，要能够促进地方经济健康可持续发展，能引进与地方经济发展相契合的产业，尤其是高新技术产业

出台税收优惠政策的最终目的是促进地方经济长期可持续发展，这就要求地方政府必须做到着眼于未来发展，依托地方实际情况发展产业，合理调配并充分利用现有资源，而不是“病急乱投医”“谁有钱谁来”“领导让谁来谁来”，要依托转方式、调结构，提高地方资源配置效率，积极助推新旧动能转换。税收优惠政策目标必须明确，程序必须科学，实施时要做到精确扶持，引进一批成长一批，而不是“撒向一大片，全都看不见”，要打破税收普惠制局面，要为城市的发展做长远打算，为人民的长久福祉负责。

（三）在政策执行过程中要设定必要的执行时限和门槛，还要确定权责部门

税收优惠政策执行过程中存在的另一个问题就是政策门槛设置不科学。政策门槛过低或过高，执行期限设定过长或过短，都会导致该享受政策的企业享受不到政策，不该享受政策的企业重复享受。因此，在税收优惠政策出台前，在通过地方政府或部门常务会决定时，还应该引入税务、经济、法律等专家团队对政策进行科学评估。还需司法、审计、纪检部门综合介入，合理确定政策扶持门槛和执行期限。评估报告要通过司法部门审核备案，同时确定好权责单位，落实具体责任人，做到谁负责出台政策谁就负责解决执行过程中出现的问题。签订相关协议时要明确违约责任和违约责任的追究程序，程序要有可操作性，要经得起历史的检验。

此外，要在企业内部确定职责部门，这能在企业发生违约或者出现问题时做到及时止损，避免出现权责不清、税收优惠政策落地容易清理难的情况。

（四）要对税收优惠政策执行进行全过程监管，做好政策实施后的全面评估与绩效考核

税收优惠政策执行出现问题的原因还在于监管，政策出台有人负责，执行过程没人监管是不行的。政策执行部门有内审部门的应该按照协议流程做好日常监管，审计、纪检、监察部门也应该建立完善的监督审查机制，及时依法依规处理税收优惠政策执行中出现的违纪违法行为。在政策执行结束后，要对享受税收优惠政策企业的产业落地情况、利税贡献情况、社会评价情况做一个全面的评估与考核，根据工作需要聘请各方专家、第三方机构进行全面、综合、科学的评估。对于执行和实施有问题的，应及时登记备案并在综合评估后进行政策修正和完善，同时录入政策升级储备库，为下一批税收优惠政策出台提供参考；对于产生重大违法违规事项的，要对具体责任部门领导和具体责任人进行问责。

（五）充分利用智慧城市大数据网络体系建设，在网上公布地方出台的不涉密的普惠性税收优惠政策，提高普惠性税收优惠政策的公开透明力度和执行效率

要破解税收优惠政策执行中出现的“一言堂”、行贿受贿、暗箱操作等问题，除了要保证政策出台的合法合规性、执行中综合监管的有效性外，另一个重要的手段就是利用大数据网络体系建设，将不涉密的普惠性税收优惠政策放到政府的网上办事平台上，公开政策执行条件、门槛、完成时限等，提高政策执行的公开性和透明度，确保符合条件的企业和企业管理者都能够尽可能公平地享受政策带来的益处，同时确保税收优惠政策执行的时效性。

五、结语

未来地方经济发展在招商引资方面，最终依靠的是营商环境优化和城市基础配套设施的便利完善、政府服务理念和手段的根本性转变。而税收减免等优惠政策作为经济调控手段只会作为辅助和有益补充出现，在执行过程中其设计也会越来越科学和规范，功能也会偏向调整地方经济结构、转变地方经济发展方式，在具体落实上也会越来越精细准确、科学合理，从而保证公平竞争和市场统一，增强国家宏观调控政策效果。