公共图书馆法人治理结构的实践研究与经验启示

文/广东省立中山图书馆 李德兰

一、法人治理改革的意义

“法人治理结构”的概念最早来源于国外企业治理，是现代企业制度的核心内容，目的是在企业所有权和控股权分离的前提下，均衡企业股东、董事、管理层及监督层之间的利益关系，形成权力制衡机制，让相关方都能参与企业运行管理。国内事业单位中的相关概念最早由中央编办2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》提出：“申请事业单位法人设立登记的单位，应当具备下列条件：……（二）有规范的名称和组织机构（法人治理结构）。”从此，拉开事业单位从传统“管理”向“治理”转变的序幕。

国内很多从事行政管理、体制改革学者认为，建立法人治理结构能有效推进事业单位改革。特别是在文化服务领域，公共图书馆作为公益一类事业单位，为保证其能长期保持公共文化服务的活力和创造力，必然要推动其体制机制不断创新，通过法人治理结构改革促使公共图书馆持续变革，以解决围绕事业发展过程中的各种问题。

二、公共图书馆法人治理改革的现况

（一）改革的历程。国内公共图书馆进行法人治理结构改革可以分为三个阶段：第一阶段为起步探索阶段，2007年开始，以深圳图书馆、成都市成华区图书馆等5家市级、区级图书馆为代表进行了改革的先行探索。第二阶段为试点改革阶段：2014年8月，原文化部在省级公共文化机构中启动了法人治理结构建设的试点工作，选取了浙江图书馆、广东省博物馆、重庆文化馆等10家公共文化机构作为试点单位。第三阶段为纵深推进阶段：总结试点经验。2017年，中宣部、文化和旅游部等七部委出台了《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，其后《中华人民共和国公共文化服务保障法》《中华人民共和国公共图书馆法》相继颁布实施，指出在公共图书馆的法人治理结构改革中，吸收有关方面代表、专业人士和社会公众参与，是新时代公共图书馆激发管理体制活力的重要方向。

（二）改革的情况。截至2020年8月，通过新闻媒体、各省级以上公共图书馆网站等公开途径获知，全国包括国家图书馆在内的31个省级以上公共图书馆中，有19家成立了理事会，占总数的61.29%。

各省份公共图书馆建立理事会的情况大相径庭。广东省自2007年就积极投身到公共图书馆法人治理结构改革浪潮中。根据广东省文化和旅游厅2020年6月公布的《公共文化机构法人治理结构改革统计》，广东省141个县级以上公共图书馆中，已有71个公共图书馆组建了理事会，占全省公共图书馆总数的50.35%，25个地市级以上公共图书馆基本已完成组建理事会。河北省设有173个县级以上公共图书馆，直至2019年末，13个地市级以上公共图书馆仅有7家成立了理事会，而作为河北省省级图书馆的河北省图书馆至今没有成立理事会。由此可见，在相同的政策背景下，各省市公共图书馆进行法人治理结构改革的主要动力还是来自上级主管部门。

（三）改革的核心。建立理事会制度，是公共图书馆进行法人治理结构改革的核心内容。图书馆理事会的定位，相关制度的设计，权力制衡机制的搭建，都是法人治理结构优质高效运作的构成要件。

2012年中央编办印发的《事业单位章程示范文本》，为公共图书馆建立理事会制度提供了基本框架，明确了事业单位法人治理结构各相关方，包括举办单位、理事会、管理层的权责：上级主管部门是举办单位，其负责组建理事会并委派、聘任理事；理事会则是公共图书馆的决策机构和监督机构，需接受举办单位领导并向其报告工作。

2017年通过的《民法总则》第八十九条也规定：“事业单位法人设理事会的，除法律另有规定外，理事会为其决策机构。”

也就是说公共图书馆理事会负责确定图书馆的发展战略和发展规划，行使重大事项决策权和监督权。由图书馆领导班子组成的管理层是理事会的执行机构，负责图书馆日常管理工作和日常运营，并接受其监督。

政府和社会公众代表理事的加入重在体现社会各界参与和监督管理，确保图书馆的公益属性，有利于提高图书馆作为公益事业单位的透明度和公信度，形成权责分明、机制灵活、监管有力的创新管理体制，图书馆可持续发展坚实的后盾。

（四）改革的内涵。公共图书馆成为法人治理结构改革的过程中，最关键是明晰理事会的决策者角色，减少来自上级主管部门的行政干预和直接管理，明确图书馆的功能和属性，进一步激发图书馆员工作的积极性和主动性。同时通过把非图书馆工作人员吸纳到理事会中去，以扩大参与重大事项决策及监督图书馆运营的人员范围，以此提高公共图书馆的运作规范化程度，确保其公益服务的效能水平。通过明确决策层与管理层，即理事会与图书馆领导班子的职责权限，以制度来确定领导班子的权力范围，利用理事会来确保公共图书馆的公共服务效能。

三、理事会运行难点分析

（一）管理体制不完善。在现行的事业单位管理运行体制下，公共图书馆作为公益一类文化事业单位，除了行政管理受上级主管部门监管，日常运行事务也受其指挥。如：理论上，建立理事会后，图书馆的馆长应由理事会任命，实际上却仍是由上级主管部门按照党政领导干部选拔任相关工作规定产生。特别在公共图书馆实际工作中的人财物分配及管理方面，理事会难以真正地发挥其决定作用。所以，理顺上级主管部门与理事会两者间的权责关系，仍是改革过程中的核心问题。

（二）配套措施不完备。在法人治理结构改革过程中，政府是主导者和倡导者，但对于原有的权力能够放权到什么程度，并没有出台相关配套政策。公共图书馆目前遵循的制度中，议事权、人权、财权仍主要集中在上级主管部门手中，理事会无法充分发挥决策职能，变相成为一个议事机构，体现不出事业单位法人治理结构与传统管理模式的不同。

（三）理事履职热情不高。在目前的政策下，公共图书馆不能给理事会理事发放薪酬津贴，理事的履职完全依靠本人的责任心和奉献精神。理事中的社会理事和本馆理事是经个人报名，再由职工代表大会选举产生，其多数对图书馆抱有热爱之情，履职议事热情较高。但政府委派的理事，因本职工作繁忙，同时难以把控本职身份及社会兼职的关系，经常会以各种理由缺席理事会会议，或委派代表出席会议，其委派的代表一般不对表决之事发表任何意见或建议。

（四）监督机制不健全。目前对公共图书馆的监督主要来自上级部门及审计部门，监督包括每年度的事业单位法人年审，财务资金的使用情况审计，均是侧重使用结果的核查，但缺乏图书馆内部运行情况的监督，如“三重一大”制度的落实情况缺乏有效监管。特别是在建立理事会制度后，因理事会的运行不涉及具体事务，各上级部门对其没有约束效力，只有主管部门不时调研了解理事会运作情况，其大部分时间基本处于没人管的真空状态。

四、工作建议

（一）明确党的领导作用。公共图书馆的《章程》中应该明确党建工作内容，设置“党的领导”章节，以确保理事会始终处在党的正确领导之下。如明确党组织在重要工作环节中的权责范围，涉及图书馆稳定发展或重大改革的决策、与干部职工密切相关的重要人事工作项目、涉及大额资金使用的项目安排等事项，均需由图书馆党组织研究后，再提交理事会审议。

明确“双向进入、交叉任职”的配备方式。从党管干部的原则考虑，对理事会的重要成员，如理事长等主要负责人，可明确要求由中共党员担任，其他理事必须拥护中国共产党的领导，以保证理事会的决策与党的方针政策路线一致。

（二）设置独立监事。设置监事会或独立监事，由社会公众担任，承担不受薪的纯公益职务。这既是贯彻落实七部委28号文关于“设立监事会作为监督机构”的要求，也是增加社会公众对公共图书馆运营情况的监督渠道。由专业人士担任监事，能对理事会决策，图书馆公益服务展开情况、财政拨款使用情况，以及图书馆执行理事会决议情况等进行有效监督。一方面能规范理事会运作，另一方面能向理事会反馈图书馆运行状况，从而完善法人治理组织架构。

（三）发展专业委员会。随着图书馆理事会运作日益规范化和制度化，专业委员会的建设显得越发重要。根据目前已有图书馆专业委员会的运作来看，其在辅助理事会决策、能扩大法人治理结构改革知名度等方面起到重要作用。所以，根据工作特点设置相应的专业委员会，组织开展各类具有专业性质的活动，能推动图书馆的资源建设、阵地服务、阅读推广、社会影响等方面更好地发展。

（四）规范理事会管理运行。重要信息披露是政府对事业单位的工作要求。在实际工作中，为了加强理事会运行的制度保障，可建立公共图书馆章程的配套制度，如图书馆年度报告办法、信息公开办法等，每年定期通过图书馆官网、新闻发布会等形式向社会公众发表图书馆财务收支情况、公共服务效能数据、领导班子述职报告等材料，以维护公众知情权，并接受社会监督，从而确保公共图书馆运行符合其公益属性和公益目标，发挥好公益惠民的社会作用。

（五）对理事实现有效的奖惩机制。一方面理事人选直接影响着理事会的决策水平；另一方面理事是兼职不兼薪的公益职位，要使理事在三至五年的任期内保持履职热忱，需要从政府层面配套相应的荣誉制度。党的十八大报告中提出建立“国家荣誉制度”，即可以建立理事会成员荣誉制度，把理事会成员的集体荣誉与个人荣誉挂钩，形成行之有效的奖励激励机制，调动理事会成员履职积极性，进一步激发理事会成员对公共图书馆事业的热爱和奉献精神，吸引更多社会力量关注、助力公共图书馆发展。同时完善理事会制度，制定理事问责机制，对理事认真履行职责和义务，审慎决策，承担相应的责任，有良好的制约和促进作用。

五、结语

公共图书馆法人治理结构改革是构建现代公共文化服务体系的重要途径，也是一项从中央到地方、自上而下布置的顶层设计工作，一方面需要公共图书馆结合实际情况进行不断探索和完善；另一方面需要各政府部门对有关职能进行明确定位，即从法律法规的层面保障公共图书馆的自治权，明确规定政府各部门，特别是公共图书馆的主管部门在其运行过程中的权利与义务，真正地简政放权、政事分开，把权利交到图书馆理事会手上，使理事会决策权真正落地，才能使法人治理结构改革有实质性的进展，从而持久推动公共文化事业单位的体制机制改革。