探析市政路桥工程PPP 项目的风险管理

罗志远

邵阳公路桥梁建设有限责任公司 湖南邵阳 422000

为发挥市场在资源配置中的作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，促进重点领域建设，我国于2014 年开始大力推广政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership,简称PPP）。市政路桥项目作为公共基础建设的重要方面，在PPP 领域已经有了长足的发展，但在实践中也存在着诸多突出的问题。

1 PPP 项目风险

1.1 成本管控风险

具体来说，PPP 项目投资通常都是涉及较长建设周期的公共服务以及基础设施建设，在如此长的投资周期内，成本管控所包含的风险点也相对增多。就成本管控而言，随着投资项目的不断推进，外部融资、设备及原材料的采购、人力资源管理等很多方面都会在一定程度上受到物价起伏、通膨和利率变化、其他国家政策变动等方面的影响。虽然某些成本管控风险在订立合同之前能够适当控制，但很多成本管控风险都是潜在的、无法合理预期的，这些不利因素可能会推高PPP 项目的投资成本，这会与相对有限的外部资金来源产生矛盾，从而进一步增大了PPP 项目的财务风险[1]。

1.2 融资风险

其一是投资项目的复杂性引发的融资风险。市政路桥PPP 模式所应用的投资项目多具有投资周期长、收益回收期长、利益相关者复杂等方面的特点，加之市政路桥这类公共基础设施投资项目的收益率相对偏低甚至为零，政府和资本方协商回报率也一般较低（近年开始推行的廊桥-商业综合体等将盈利工程与市政路桥打包建设的项目具有较好的内部收益率，但多为BOT 项目），这些特点加重了投资方对项目投资前景的担忧，加上信息不对称等方面的不利因素的影响，更加会抑制银行、社会资本等外部资金参与PPP项目的积极性，从而使得PPP 项目投资面临着较强的融资困难和融资风险。其二是项目资本结构引发的融资风险。PPP 模式所投资的项目主要涉及公共服务领域，这些领域虽然可以合理引进社会资本，通过收益共享的方式完成股权融资，但仍然由政府掌握最终控制权，过度吸纳社会资本的股权融资会稀释国企或者政府的话语权，但吸纳不足却无法发挥社会资本的作用，在权衡融资结构方面的困境，也很容易引发PPP 模式所面临的融资风险[2-3]。

2 PPP 模式下路桥施工企业风险管控分析

2.1 构建风险管控体系

PPP 模式下的路桥施工企业风险管控，是保障路桥企业持续发展的要点，涉及到项目开发、设计、运营、管理等多方面过程控制。因此，PPP 项目应构建风险管控体系，帮助施工企业及政府明确资金使用方向，强调项目后期维护工作，并获取相应的投资回报。其中，政府部门的主要任务，是监管PPP 项目的价格及执行运营情况，保障资金使用及投资收益之间的平衡状态。其管理内容涉及到项目前期信息调研、方案设计、资金调配、风险处理等各个方面，要保证PPP 项目符合预期制定的流程目标。PPP 模式下的路桥施工企业风险管控体系，应注重PPP 项目的全过程管控，要提前完善项目评估及设计工作，强调对于可能存在的问题及施工重点工程的把控，降低工期延误的风险，为项目高效运作打下良好基础。

2.2 针对成本管控风险的措施

其一，从人员素质的角度来看，应当重点考虑的是建设施工人员的素质以及财务管理人员的素质。市政路桥建设的设计方案和施工方案的优选对建设成本以及利润率的影响极大，而建设施工人员是PPP 项目推进的直接参与者，其业务素质直接关系到建设方案和优化措施的执行，人、材、机直接成本的控制，这些是成本管控的核心所在。因此，一方面要严格建立施工单位的选拔以及考核制度，另外一方面要加强对施工人员的事前培训与事中监督。就财务人员的素质而言，其直接关系到成本管控风险的识别与反馈，因此，要选拔有充足经验的财务人员参与到PPP 项目的财务管理工作之中。

其二，针对PPP 项目，要建立严密的内部控制体系。虽然高素质的人员可以缓解风险，但内部控制制度才是根本保障，内部控制制度通过贯穿PPP 项目始终，可以成为应对成本管控风险的举措[4]。

2.3 建立适应PPP 项目发展的融资制度

建立建全风险分担机制，探索实施有限追索或无追索项目融资的经验和融资保险制度，实现项目公司破产风险的隔离。项目公司作为独立法人，项目建设、运营方面的经营风险应该由项目公司独立承担，具体项目公司可通过参加融资保险以隔离社会投资人风险。政府对产品或服务采购和特许经营性项目唯一性承诺而未按合同履约导致项目公司不能按时还本付息的风险由政府承担，允许金融机构向政府进行追索，从而降低金融机构为PPP 项目融资的顾虑[5]。

3 结语

PPP 模式作为一种将融资与投资集为一体的新型项目投资方式，在党的“十八大以来受到了广泛积极的推动，原因在于PPP项目投资模式不仅具有打通投资与融资之间的瓶颈，同时也是一种将政府财政资金与民间社会资本有效融合的模式。这有利于吸纳民间资本和提高财政资金的运作效率，对于投资规模较大的基础设施项目、公共服务项目等方面具有显著的促进作用。市政路桥施工企业在抓住机遇的同时要筑稳根基，做好风险防控，以实现自身的乘风而上。