基于国外高校治理经验的我国民办高校财务治理研究

盛光明（高级会计师）陈丛笑（博士）翁盛晴

（1宿迁学院 江苏宿迁 223800 2东南大学 江苏南京 210096 3无锡微视传媒有限公司 江苏无锡 214000）

财务治理是对各财务治理主体的财权配置及在财务运作过程中各主体间财权制衡关系的系统性制度安排。高校的财务治理是将财务决策权、执行权、监督权在高校各利益相关主体间进行分配，并通过制衡机制实现治理目标，高校财权配置是高校财务治理结构的核心。我国民办高校的财务治理是一项复杂的系统工程，需要根据民办高校的特点，借鉴国外高校治理的经验，有针对性地提出解决措施，构建外部财务治理与内部财务治理体系，通过共同治理和相机治理的制度安排，既提高治理效率，又兼顾各利益相关者利益，达到有效提升民办高校财务治理水平的最终目的。

一、我国民办高校财务治理中存在的问题

（一）从财务治理架构上看,内部治理、外部监管需提高

改革开放以来，随着我国民办高等教育逐步壮大，民办高校已经成为我国教育事业的重要组成部分。《民办教育促进法》规定，无论是营利性高校还是非营利性高校，都具有公益性。既然涉及社会公共利益，不管是营利性高校还是非营利性高校，内外部治理都不可或缺。但相对于公办高校，我国民办高校起步较晚，政府对其采取的政策是以鼓励办学为主，监管相对宽松；而民办高校内部治理结构失衡，内部控制薄弱，再加上资金来源复杂，导致我国民办高校管理极易“一管就死，一放就乱”。因此，加大对民办高校的外部监管和提高民办高校内部治理水平是一个艰巨的任务。

（二）民办高校分类登记选择的不同给财务治理带来困难

《民办教育促进法》（2002版）规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。而在2017年实施分类管理后，由于国家层面对非营利性学校转设为营利性民办学校的各项政策不明确、不具体，出于对转设为营利性办学可能付出高额土地税费成本的担忧，举办主体选择转为营利性高校的积极性不高，一些以获取经济回报为办学目的的举办主体也往往选择登记为非营利性办学，但在实践中举办主体又会通过各种不合规手段以谋取更多经济回报，这就违背了分类管理的初衷。无论是外部治理还是内部治理，在财权配置和权力制衡上都应对此予以重点防范。

（三）从利益相关者角度看，共同治理法规安排欠详细

从利益相关者理论出发，出资人、董事、教师、行政人员、学生、捐赠者等都是高校的利益相关者，民办高校治理应该实行各利益相关者共同参与的治理模式。在当前我国民办高校财务治理体系中，由于缺少其他利益相关者的共同参与，往往会有意或无意地忽视某些群体的利益。在分类管理实施后，亟需关注共同治理法规的制订，保证多方群体利益。

（四）从危机干预角度看，相机治理无专门制度安排

相机治理是指当实际出现的风险大于预先设定的风险时，非控制型利益相关者通过行使法律规定或预先设定的相机选择权取得实际控制权，以控制自己所承受的风险状态。《企业破产法》在解决了企业法人的相机治理问题的同时，第135条允许企业以外的法人进入破产程序。2010年最高人民法院《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办学校如何组织清算问题的批复》第20条规定民办学校可以申请清算。从理论上来讲，所有法人都有可能进入破产程序，只是目前我国还缺少针对非营利性法人进入破产程序的专门、具体的规定。如果参照《企业破产法》会出现以下问题：一是从申请主体来看，民办高校一旦出现资不抵债无法继续办学被终止，由于其利益相关者众多，社会影响极大，会有不好的社会影响。二是从破产和重整程序来看，《企业破产法》规定的债权人会议、重整措施均不能完全涵盖民办高校众多利益相关者的治理参与权。三是从破产财产的处理来看，民办高校的资产初始来源包括举办主体投入的财产、社会捐助财产、经营结余、政府补助、纵向横向经费等，应根据资产来源和性质区别对待，直接套用《企业破产法》拍卖清偿不妥。四是在出资者责任承担上，《企业破产法》等赋予了出资者较重的法律责任，但是对非营利高校的举办主体而言，其办学出于公益目的却无权取得办学结余的分配，让其承担过重的法律责任不公平。因此，有必要制定专门的民办非企业单位破产清算法规。

（五）从公众知情权角度看，财务信息公开披露制度不完善

现行的高校财务信息公开往往着眼于满足政府部门的管理需求。对于其他利益相关者或潜在的利益相关者尤其是社会公众而言，应该拥有知情权甚至是治理参与权，却无从获得相应的财务信息，导致信息不对称。可见，并没有专门的会计制度来规范民办高校的信息披露，现有制度规范还不能满足利益相关者进行决策和监督的需要。

二、国外高校治理架构介绍

（一）高校举办主体多元化

西方发达国家的非营利性和营利性私立高校的创办主体差别较大。营利性高校是资本逐利性的产物，非营利性私立高校主要是慈善和捐赠的产物。非营利性私立高校中，大部分由宗教机构或人员创办；营利性高校中，大部分由企业家创办。随着高等教育的发展，西方私立高校的创办者身份日趋多元，很多具有影响的专家，或者拥有教师工作经历者也加入了创办者的行列。

（二）非营利高校与营利高校区别明显

国外公立高校、私立非营利高校与营利高校区别方法是看其办学目标。营利高校的目的很明晰——谋求利润。对于非营利私立高校来说，办学动机比较复杂，比如自我实现、慈善公益抱负等。公立高校和私立非营利高校在治理上的主要区别在于董事会的行政任命程序以及董事会的自治程度，私立非营利高校中现任管理人员可以自由选择其继任者，而公立高校中董事会成员的任命是由中央（联邦）或地方（州）政府主管部门直接任命或间接决定等。

（三）“学术法人——董事会”是基本治理结构

西方发达国家高校有两个基本的治理形式：学术法人和董事会。二者相互交叉，共同构成了高校的基本治理结构。学术法人是大学法人的一种特殊称谓。巴黎大学是最早获得学术法人地位的中世纪高校之一。随后，巴黎大学的法人形式被英国的牛津大学和剑桥大学所效仿。而美国则主要移植了英国大学的学术法人传统，并且被当作一种治理手段，进一步将管理学校事务的权力委托给董事会。董事会，是对高校行使治理权力的、以非学术成员为主的社会群体。随着高等教育的发展和外部环境的变化，董事会的成员与功能也发生了不少改变，但董事会继续承担其引领和监督的职责并没有变。在“学术法人——董事会”这一框架下，高校的决策权力主要掌握在董事会和作为其代理人的校长手中。

（四）共同治理是主导模式

布莱尔（1995）等认为，治理不应该以所有权为出发点，股东并不是企业唯一的所有者，其利益不应该优于其他利益相关者。1966年，美国教育联合会（ACE）、高校董事会联合会（AGB）和美国高校教授联合会（AAUP）发布《高校和学院的治理声明》，推出了董事会领导下校长和评议会分工负责的共同治理模式，高校各成员依据不同职责拥有不同的发言权，因而在共同治理模式下，一些重要决策的制定不再仅仅由董事会校长负责，教师群体日益发挥着重要的作用。其中，教师评议会的作用最为突出。同时，除了学生以外，其他学校群体也能很好地参与决策。在共同治理中，评议会有权参与制定学校目标预算等其他重要决策。共同治理已成为美国高校治理的主导模式。当然，共同治理在实践中也受到质疑，因其让内部治理安排变得臃肿，降低了决策效率。面对出现的质疑，美国许多高校进行了调整，但共同治理作为一种理念和实践，其本质并没有被削弱。

（五）各治理主体间形成了内在的制衡机制

高校治理结构的制衡性体现在两方面：在外部呈现出高校自治、政府干预和社会组织监督之间的制衡。在内部体现为董事会、以校长为首的行政人员和教授之间的制衡。

1.外部治理结构的制衡。一方面体现为政府控制与高校自治之间的制衡。在美国，高校高度自治，但并不意味着高校不受外部力量制衡。其一，政府保留了修改特许条款的权力，以防高校忽视、损害社会公众利益的行为。其二，联邦政府与州政府通过立法、政策、财政等手段对高校干预、引导。政府通过财政权，尤其是税收权对高校的行为施加影响。其三，政府还可以委派官员担任董事会职务，间接控制高校。当然，这些控制和干预措施对私立高校的影响比公立高校要弱。另一方面体现在各种社会组织通过监督、认证等方式对高校进行引导和干预。认证机构起到基本的制衡作用，促使高校之间进行公正、公平和有序竞争。

2.内部治理结构的制衡。一方面体现为董事会与校长之间的权力制衡。在“学术法人——董事会”这一制度框架下，校长是执行者，董事会不能越权参与高校日常事务。但董事会具有任命和罢免校长的权力，这样可以限制权力的滥用。另一方面体现为以教授为代表的学术权力和以校长为首的行政权力之间的相互制衡。在美国，学术评议会在高校治理中承担着重要角色。

三、国外高校治理经验对我国民办高校财务治理的启示

（一）治理主体多元化

民办非营利高校的举办主体承担的责任要比企业股东小，比如《公司法》规定了股东未履行出资义务的要承担民事责任、行政责任和刑事责任，而《民办教育促进法》对此则没有规定，显然，作为利益相关者的债权人利益受保护的力度就比企业债权人小得多。所以，非营利高校引入利益相关者参与治理是必要的。《民办教育促进法》规定的内部治理主体包括举办主体或者其代表、校长、教职工代表，外部治理主体包括政府。但对于非营利高校来说，这些显然不够具体。治理主体应来自于多个层面、多个领域，外部治理主体包括政府、社会公众、社会认证组织等；内部治理主体包括教师、学生、校长、董事等，代表不同主体的利益，也反映不同层面的要求。

（二）财务治理机制健全化

民办高校外部财务治理架构，必须保证政府和社会组织的适度介入，建立与政府和社会互补的治理与监督机制。一要政府借助法律、行政和经济手段适度引导和矫正民办高校的财务行为。二要重视社会机构的财务监督。利用好社会认证机构、会计师事务所，是民办高校财务规范运作的重要保证。三要加强外部治理。加大违规失信的成本，对于具有潜在财务风险的民办高校，构建一套相应的预警机制来约束监管。对于非营利性民办高校来说，必须防止举办主体一权独大，在董事会成员组成、校长选任、员工参与权及各方财务决策权力、执行控制权力配置方面，应该与营利性民办高校明显区别开，法律或者政府直接介入的程度应高于营利性民办高校，实现权力制衡。

（三）扶持措施配套化

鉴于《民办教育促进法》相关规定以及当前我国民办教育是以投资办学为主的现状，对民办学校举办主体的利益应予以保护。一方面，充分考虑民办学校的举办背景、历史渊源和现实诉求，尊重举办主体的历史贡献，合理设计补偿奖励和细化扶持措施，尽快落地与分类管理相配套的具体措施。另一方面，由于《民办教育促进法》明确“民办教育事业属于公益性事业”，即便是营利性学校（包括高校），其产出也有公共产品或准公共产品的属性，其办学的结果也是关乎社会公众利益的，也应享有优于其他营利性实体的政策扶持、税费优惠，相关部门应尽快研究并出台营利性高校的优惠政策，解除举办主体选择营利性办学的后顾之忧，实现举办主体按其真实动机选择营利或非营利性办学，为财务治理创造良好的环境。

（四）分类治理严格化

学校法人治理结构与企业法人治理结构有很大的不同，相应地，非营利高校与营利性高校的财务治理也不尽相同。营利性高校与非营利性高校的目标、价值取向、产权所有的法律规定、内部治理的组织形式和方法均有很大差异。非营利高校以培养人才为目标，兼有科学研究、服务社会、传承文化的职能，但是营利性高校则以取得经济利益为动机，二者的治理不可混淆。针对民办高校分类管理，政府需要在制度设计层面加以区分，与民办高校治理体系的构建密切结合，出台具体举措，尤其加强对“假非营利之名，行营利之实”行为的监管。

（五）相机治理法制化

非控制型利益相关者在企业正常运转状态下，不能随意干涉控制型利益相关者对公司的治理行为。只有在非正常状态下，出现法律或合同约定的财务状态时，才能依法启动相机财务治理程序。目前，对于非营利民办高校的相机治理在法律规范上的安排比较模糊，只能参照《企业破产法》办理。但是，高校毕竟和企业具有不同的属性和特性，必须在法律层面予以规范。在利益相关者选择权方面，要明确相机治理启动的条件与时机，治理权力再分配的框架，如果涉及重整、破产清算，要在申请主体、破产和重整程序、资产的处置、出资者责任承担等方面重新审视现有法律规定，考虑民办高校的特殊性，制定专门的法规。

（六）财务信息公开制度具体化

信息公开是财务治理的重要手段，也是对保障利益相关者知情权一项制度安排，有利于提升办学透明度，拉近学校与社会的距离。《民办教育促进法》规定民办学校每个年度的财务会计报告应经会计师事务所审计并公布审计结果，《高等学校信息公开办法》也对财务公开有所涉及。当前亟需落实的是财务信息公开制度的落地和具体化。一要坚持公开与分类指导相统一。区分公办和民办、营利与非营利，在尊重高校间发展差异的基础上坚持分类指导原则，针对不同办学目的、性质与层次的高校，研究制定信息公开的实施办法，细化工作要求。二要不断探索民办高校信息公开评估激励办法。由政府委托社会中介机构对民办高校信息公开进行评估，把评估结果与激励机制相结合，与财政补助和核定招生指标挂钩，使信息公开程度与其切身利益紧密相关，提升民办高校信息公开的内生动力，对信息公开不达标的民办高校实行风险预警。要以公开性为原则，逐步消除信息失真及信息不对称导致的不信任，使利益相关者能及时充分地获取信息，充分保障知情权、参与权、表达权和监督权，最大限度地吸引社会各方优质资源参与到办学中来。三要制定非营利组织会计信息披露内容的规范，在披露内容上具体化、完备化。