保护区的生态补偿机制探讨

田明珠 湖南张家界大鲵国家级自然保护区管理处

前言

当前，人们的生态环境保护意识依然比较淡薄，出现了很多生态环境损害等问题，所以需要采取有效手段加强生态环境保护。部分发达国家对生态税收进行了深入研究，并形成了较为完善的生态税收体系，然而我国还没有构建与生态环境保护相适应的生态税收体系，但却有着另外的生态补偿机制[1]。生态补偿机制的价值体现在保护生态功能核心区主体利益的同时，对生态效益辐射区滥用自然资源的情况进行有效限制，因而能够作用于区域经济及社会的协调发展。

一、生态补偿机制的相关概念

(一)生态补偿机制的内涵

生态补偿机制的概念来源于生态补偿，而生态补偿这一概念的变化历经了三个阶段，最终实现了从自然属性到社会属性的转变。第一阶段下的生态补偿指的是生态系统在受到消极影响时，为抵制这种影响而对自身部分功能及状况进行的调整，其最终目的是为了维持生态系统的稳定性；第二阶段则出现自上世纪五十年代，从这一阶段开始生态补偿逐渐出现人类介入的情况，其实际内容是在人类行为对生态系统造成破坏时，为了弥补这种破坏而对破坏者个人或机构额外征收的生态补偿费用，以人力的方式对生态系统进行维护；第三阶段则起源于上世纪九十年代后期，当时出现了大量退耕还林还草、生态林地保护、生态保护区环境维护的工程，这些工程往往规模巨大，而其出现也标志着我国对于生态保护机制的初步研究。当时生态补偿是带有国家介入的色彩的，因为其过程中出现了国家的经费流转补偿[2]。但就现在实际应用的情况来看，我国对生态补偿机制的界定尚处于初级阶段，在概念上可以采取这样一种理解方式：这是一种为保护保护区内珍稀濒危物种而建立起的，用以协调各利益相关者关系，最终实现对保护区生态整体的长期性保护的长效机制。就本质上来说，生态补偿机制其实是一种为了保护生态环境，实现人与自然的和谐的环境经济政策。

(二)生态补偿的标准

对于生态补偿机制而言，补偿标准是其数个核心问题之一，这一标准直接关系到补偿实现效果及补偿者的承受能力，很多时候这两者的关系表现为正比例状态，即补偿效果越高，对补偿者承受能力的要求也就越高，因此补偿标准的确定一直都是建立生态补偿机制的难点内容。当前国内一些自然保护区(如长白山自然保护区)在补偿标准的界定上采用了结合时间与空间的定量研究方式，该研究方式分别从保护者的直接投入、生态恢复成本、生态系统服务价值及生态受益者的既得利益四方面进行评估[3]。这种标准研究评定方式具有很高层次的合理性，因而也就有着充足的参考价值，但具体是否要借鉴这种标准界定方式，还需要结合各保护区的实际情况进行判断。

(三)建立生态补偿机制的必要性

对于保护区而言，其生态补偿机制的确定需要充分考虑主体功能区的政策导向，进而分析出其准确定位，并以此为基础进行进一步的构建与完善。一般来说，生态补偿机制建立的必要性体现在以下三方面。

一是生态补偿机制能够促进人与自然的和谐发展。自科学发展观提出以来，大力发展经济就已经不再允许以环境为代价，各单位及社会机构在提升经济发展水平的同时必须重视对自然生态环境的保护，进而实现可持续发展，使人类及其他物种均拥有生存繁衍的空间，最终实现人与自然的和谐相处[4]。而生态保护机制是将生态环境建设及保护工作上升至国家层面，因此具有其专有的强制性与规范性，在执行力度上也有更强的说服力。

二是生态保护机制的建立能在一定程度上缓解生态环境保护投入力度不足的问题。显而易见，生态环境保护具有较大的投资规模及较长的投资周期，而且还具有很长的收获期及较大的工作强度，对人力、物力、经济等各方面的要求都比较高，这就使得以个人或社会群体的力量推动生态保护相关工作发展是很艰难的。而在生态保护机制建立之后，国家资源开始介入到相关工作中，也就能使其投入力度不足的问题得到缓解，进而推动了生态环境保护工作的发展。

三是能够作用于全民生态保护意识的强化。我国的保护区要么有着风景秀丽的自然资源，要么孕育了成群落的濒危物种，又或者两者兼有。生态补偿机制的建立使得这些资源得到更加充分的维护，也就使得这些物种或资源得以延续，进而能将公众的目光更多转向这部分内容，也就能作用于全民生态保护意识的强化[5]。

二、建立完善生态补偿机制的办法

关于生态补偿机制的建立与完善，尽管官方在各类相关文件中进行了强调，并给出了统一化的执行办法， 但由于不同生态保护区之间的情况存在较大差异，因此，在具体执行过程中需要根据保护区实际需求采取选择性、创新性的执行策略，进而确保生态补偿机制在生态保护区的落实能够起到理想的效果。本文仅以湖南张家界大鲵国家级自然保护区为例，对具体的建立完善办法进行剖析。

(一)强化相关立法

从法律层面对现有生态补偿机制进行完善，能够在最低标准上规范生态补偿机制的相关事例及行为内容，同时也能使生态补偿机制的建立带上明显的国家权力色彩。当前国家立法中尚未有专门针对生态补偿机制具体而细致的法律法规，仅仅在一些其他法律中涉及到生态补偿的相关内容，这就使得生态补偿机制有关事宜在出现问题或纰漏时缺少应有的法律支持。考虑到这方面存在的缺陷，需要国家层面尽快出台相拥的法律法规，从而使生态补偿机制的建立与完善能够获得根本性的保证[6]。

(二)多样化生态补偿途径

生态补偿途径的多样化能够有效推动生态补偿的顺利进行。从客观角度来看，虽然补偿手段的多样化会使生态补偿面临着更加繁琐的操作内容，但同时也能使补偿行为具备更多的灵活性与适应性，因而也就能使生态补偿的针对性获得大幅提升。这样一来，生态补偿工作的开展就能够进一步突破空间的束缚。通常情况下要使生态补偿方式多样化还需借助经济手段以及法律手段，财政转移支付、创建相应的生态补偿基金、拟定成规模或成建制的生态补偿及保护计划均能够有效实施生态补偿。但需要注意的问题是，以不同方式进行生态补偿时需做好不同方式下生态补偿力度及价值的平衡工作，因此在这方面必然会涉及到人力资源的大幅消耗，所以要使生态补偿途径多样化，必然还需在经济层面及技术层面提供充足的资源支持[7]。

(三)推动生态补偿管理办法的出台

出台生态补偿管理办法的目的，是为了使生态补偿机制具备更加标准化的特质。就生态环境的复杂性来看，一旦生态环境受损，因此而产生的影响往往是多方面且难以预估的，由于缺少统一化的管理办法，对生态环境受损情况的评估也因为不同保护区的标准不同而存在明显差异。由此可见，生态补偿管理办法需要尽快得到同意并颁布出台，最理想的状态是在办法中同时考虑到社会影响、经济因素、生态环境变动、人力资源消耗等众多相关方面内容，之后随着时间的推移与经验的积累对其进行完善，逐步使之成为一个具有系统化特质的指标体系[8]。另外，生态补偿管理办法中还需对补偿基金的使用进行规范化处理，进而确保生态补偿的相关资源能够切实作用于生态补偿的本体，进而推动生态补偿的有效性。

(四)制定并完善相关配套机制

相关配套机制的制定与完善是推动生态补偿机制流畅运行的关键要素，其中就包括监督监测管理评估机制、激励保障机制等等。监督监测管理评估机制不仅要负责应用相关指标体系评价相应政策的效果，还需要按照一定的要求评价生态补偿机制的有效性、即时性、反应速率及预计成果，进而判断出已有生态补偿机制与保护区之间的契合程度；而激励保障机制则是对其他相关机制实现鼓励并进行规范的关键，这也是由生态保护补偿强实践性的特征而决定的。事实上，生态补偿机制并不是仅仅停留在学术层面的问题，而且围绕生态环境这一复杂概念所诞生的内容，且在实现上具有高层级的迫切性，因此该措施必须通过大量的实践来发现其中存在的不足，进而为生态补偿机制实际内容的完善优化提供更加可靠的经验及实践支持，使相关配套机制的作用能够完全得到发挥，最终适应不同情况下的生态补偿需求。

(五)推动生态管理规范化的实现

规范化是生态补偿机制得以有效运行的又一硬性要求。就生态补偿机制的实际执行内容来说，由于这些内容涉及体系与机构繁多，更容易导致不同类型复杂问题的出现，因此只有在建立了统一的管理机构，且管理办法也实现高度统一的情况下，才能确保整个生态补偿机制运行的有效性。首先生态补偿必须无条件坚持破坏生态环境获益者主动负责补偿的基本原则，受益者必须要对生态环境的开发利用造成的损害做出同等价值的赔偿，并对周遭利益受损的个人或群体、种群进行一定比例的赔偿，以帮助他们回到正常生活状态；其次生态管理机构也需形成应有的统一性，尤其对于跨地区、跨流域经济区及不同产业间环境问题的监督管理更需要重点强调其统一化水平，最后可借助各种类型的制度建立起统一化的监督办法，如借助绩效考核的形式使财政生态补偿金充分发挥其激励作用等。

三、积极探索保护区生态补偿机制

出于抢救保护野生大鲵资源的需求，在多方努力下张家界大鲵自然保护区得到建成，并于1996年晋升为国家级自然保护区，其行政区域涵盖永定区、武陵源区、慈利县、桑植县、常德市石门县及怀化市辰溪县，总面积14 285公顷，其中，核心区面积4 297公顷，缓冲区面积5 111公顷，实验区面积4 877公顷。

自保护区成立以来，尤其是在“十三五”期间，首先针对保护区内的水电站进行大力整治、精准整改，拆除、关停无用水电站86座，大坝46个，并对违规采砂项目进行了全面取缔，拆除共计34个砂石分选场；其次还对网箱养鱼设施设备进行了专项治理，并以增殖放流、生态复绿的形式建立大量人工鱼巢。工作过程中不仅严格遵守相关条例、严惩非法侵占行为，还对保护区内重点项目予以扶持，并在同时积极探索保护区生态补偿机制，严格按照“谁破坏、谁修复”、“谁收益、谁补偿”的原则，依法依规、实事求是的制定保护区生态补偿机制，据此开展项目审核，制定生态补偿措施，签订生态补偿协议，生态补偿金全部纳入到保护区生态补偿金非税账户，用于开展保护区资源管护、生态修护、增殖放流、科普宣传等工作，做到专款专用，取之于保护区，用之于保护区，为拓展保护区生态优先、绿色发展之路提供长效机制和创新模式。

四、结语

生态保护机制在生态环境保护中发挥着重要作用，有利于增强人们的生态环境保护意识并降低资源消耗量，然而我国的生态保护机制尚处于研究的初级阶段，还需要重视相关立法工作的开展，并通过推出相应的管理办法、多样化生态补偿途径、完善相关配套机制来使其拥有更强的效率与执行力，进而使之充分发挥在生态环境保护中的作用。