治理视域下社区共同体建构逻辑与完善策略——基于党的十九届五中全会社区治理案例解读

张邦辉

(重庆大学 马克思主义学院， 重庆 400030)

一、提出问题：新时代下如何完善社区共同体

党的十九届五中全会，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，在部署构建新发展格局时强调改善人民生活品质，提高社会建设水平，大会提出了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，其中一个新目标是：国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高[1]。这一重大战略部署的提出，既有力回应了中国社会发展的现状，也进一步指明了未来社会经济建设的方向。社区共同体作为中国社会治理共同体基础形态，是实现中国2035年远景目标的重要阵地。党的十八大报告把社区治理写入党的纲领性文件，只有社区治理好了，人民群众才能享有共建共治共享社会共同体中实实在在的服务[2]。因此，作为完善中国社会治理共同体制度的关键一环，如何更好完善社区共同体是中国治理现代化和治理能力现代化面临的重要任务。

“十三五”时期以来，中国社区治理已经积累了广泛的发展经验，社区治理实践中包括社区党组织、街道办事处、居委会、业委会、物业公司及社区居民等多元参与的“N架马车构架”初步成型[3]，但面对新时代社会矛盾的转变，中国社区仍面临着发展不平衡不充分、社区运转不通畅等瓶颈问题。因此，在新时代背景下，扎根于中国社区治理，运用科学方法深入探究社区共同体建构的理论逻辑和治理困境，对进一步完善社区共同体具有历史的必然性和现实的急迫性。

基于此，文章通过对社区共同体理论研究和文献梳理，进一步探讨社区共同体建设的理论逻辑，同时基于C市一些典型社区的调研分析，总结社区共同体建设的经验路径以及现实困境，挖掘阻碍社区共同体建构的深层次原因，继而遵循着从社区治理到完善共建共治共享的社会共同体的逻辑进路，在理论和现实剖析的基础上提出完善社区共同体的策略和建议，提升社区治理的效能。

二、理论探索：社区共同体研究综述及理论分析

社区是人们现代生活赖以维系的公共生活空间，继滕尼斯之后，社区概念日渐深入生活，社会学将社区作为一种分析单位引入研究中[4]。社区不仅仅是个人或组织行动的集合，社会资本和公民行动共同或独立地为社区发展做出贡献，形成社区共同体。党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[5]。社会治理共同体是马克思主义共同体思想在新时代的理论拓展。共同体思想源于人与社会不可分割的关系，共同体强调主体责任，强调置身其中的主体维护共同体的责任与义务。马克思主义共同体思想指出:“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[6]社区共同体是在社会治理共同体上的延伸。在社区地域范畴中，人们打破钢筋水泥下房屋的桎梏，主动融入社区事务，形成对社区的认同。

自社区的概念被提出以来，学术界一直对伴随着社区治理出现的治理行为和模式颇感兴趣，而且大量的研究已涉及到考察社区不同主体参与带来的社区效能的提升，相关的论述和评论数不胜数，既有对社区治理现象的描述，也有对治理行为的理论分析[7]。社区被称为社会的“神经末梢”，是国家推动治理体系和治理能力现代化的重要场域[8]。俞可平[9]认为，“治理就是治理主体在一个既定范围内管理社会政治事务，维护公共秩序，满足公共需要”，这体现了治理的工具性质，治理的本质是对人、财、物等资源的合理利用和约束，而治理策略的根本是对人、财、物等资源在有限的条件和内外部环境中实现最大化的合理配置，最终实现经济学上的帕累托最优。因此，能够推动和体现“社会治理共同体”建设的最佳场域也在社区。

通过文献梳理和理论分析可以看到，中国社区治理实践与共同体建构还存在一定的差距，还不足以实现完善共建共治共享社会治理共同体制度目标。近年来，一些学者已经认识到传统的理性主义、制度主义分析范式在分析社区治理中，有时会出现不能很好地解释社区治理中的中国实践的情况。相较于理性主义、制度主义分析范式，建构主义[10]把社会结构、共同意识及理性利益三者包容在集体行动动机的分析框架中，同时也注重三者间相互转化激发的过程，进一步拓展了对社区治理问题的解释力。建构主义的一个分支研究了人们通过彼此之间以及与环境之间的相互作用来创造意义[11]，社会问题本身并不会产生行动，只有在社会问题被感知和赋予意义时才会导致个体或群体行动[12]。社区治理的成员在对社区现实感知凝聚为社区共同体意识的过程，即为社区共同体集体行动的意义建构[13]。这是一个动态复杂的协调过程，在此过程中，由于社区内部与外部行动者之间各自不同的利益表达，且基于不同场景行为的多重博弈，从而使社区共同体的社会意义即集体行动的共同意识得以有效建立。

三、现实需求：社区共同体建设案例调查与实践困境

如何完善社区治理共同体，提升社区治理水平和能力，已成为社区未来建设面临的重要现实课题。社区共同体打造维度具有多面性，不同类型的社区因历史和现实的资源禀赋不同，因而迈向社区共同体的路径也有所差异。

(一)实践经验：社区共同体建设路径案例调查

在课题组对C市不同社区调研走访中，发现了以下三个具有代表性的案例经验材料，分别体现了社区共同体建设下网络、责任意识塑造不同的发展路径。

1.“居民需求+资源对接+精准服务”多元连接下的社区互助家园

A社区是一个现代新型社区，全社区有居民3 000多人， 居民以中青年为主，儿童较多。社区干部在走访时发现，孩子的安全是作为家长的居民最关心的问题，大家普遍希望社区能为孩子们提供一个安全可靠的活动场所。因此，社区的各个主体需要积极参与，统一行动。首先，统筹行政资源，开发社区空闲场地，无偿提供活动场所；其次，连接社会资源，引入联合国儿童基金会和市妇联资金，保障资金的供给，发挥社会组织作用；最后，引入专业资源，邀请专业社工驻点服务，提供心理辅导、“四点半课堂”等项目。例如,在社工服务过程中，一名儿童的异常行为引起了社工的注意，经过专业诊断，这名儿童有自闭倾向，幸亏被及时发现并接受了干预治疗。

社区服务不能仅仅依靠政府单方面的供给，也需要社区网络中需求、资源和服务的有效连接。在A社区案例中，社区主体主动担当责任将三者有机对接，共建就是要营造共同生产、精准供给的平台，共治则是让社区能够产生协同治理的机制，共享即是让居民在社区共建共治过程中增强幸福感和获得感。

2.“村规民约+党建引领+社区参与”共同建设下的乡村共同体

B社区是一个乡村社区，青壮年大多外出务工，村庄环境脏乱差，是一个典型的“空壳”社区。党的十九大以来，该社区在社区党支部的引领下，以“红黄双十条”积分制的村规民约为“杠杆”，激发基层社会治理动能。

“红黄双十条”积分制以户为单位，逐户建立积分动态管理台账，分别以红色代表正向分，黄色代表负向分，以积分考核管理为主要形式，通过登记、审核、公示、讲评、分享等多个环节，使得社区中大小事务都能通过积分制“积分卡”得到有效处理、生动体现。在此过程中，社区党支部对积分制的建立和推行全程引导，党员干部以身作则带好头，切实以“一个党员”带动“一片群众”，“一班人”带动“全村人”的引导路线，在集体动员基础上让全体村民成为乡村治理的主人。

具体来看，B社区“红黄双十条”积分制的执行体现了共同体共意形成的完整过程。首先，凝聚社区共意，广泛收集居民的需求建议，制度制定小组在修改草案和建议的基础上，反复完善，细化内容和实施细则；继而，在村民大会上进行表决，共同协商约定；最后，达成共同行动，表决后的“红黄双十条”积分制村规民约，制成宣传单，家家户户送达，根据实践检验成效，及时查漏补缺。

3.“组织联动+平台聚能+凝聚资源”换颜之后的工业老旧社区

C社区是工业基地下典型的工业老旧小区，自2005年号称“西南一切工业之母”的工业重厂宣告破产，整个社区街道面临“环境脏兮兮，人心乱麻麻，秩序乱糟糟，问题成堆堆”的混乱局面，C社区政府从社区“能人联动”的创新破题。分别设立红岩岗、大讲坛、点赞榜、纾解角、共享站、和事佬、议事苑、服务社八大分坊，通过各分坊联动解决管理缺失、治理方式转变难的困境。组建公共服务、生活服务、社会服务、志愿服务工作队，联资源、联意愿、联能力、联效能，社区平台化解信心缺失、矛盾纠纷等难题。通过项目联动、资源整合，治理破产改制企业生存困难、优质社会组织存量不足的困局，用服务凝聚资源。党建联席会建立“三张清单”制度，重点单位纳入“资源清单”，各类诉求形成“需求清单”，党组织落实承办单位形成“项目清单”。“e党建”大数据公示办理结果，快速回应群众急难愁盼，解决街道“唱独角戏”的治理尴尬。

C社区的治理路径创新交出了一张老旧社区从“企业有人管”到“破产无人管”到“政府接手管”再到“转型人人管”的治理答卷。以社区居民自治、社区空间营造形成社区共治结构，对社区文化挖掘和社区关系塑造重构社区共同体意识，实现了社区的完美转型。

(二)现实困境：社区治理实践中的背景难题

总体来看，中国社区治理实践中积累了大量创新治理的案例，但是在各地的实践过程中仍面临诸多的问题与挑战，其中最为突出的就是社区治理集体行动的困境：社区异质性与政策统一性、多元主体与不同价值冲突以及社区服务供需矛盾等。

1.社区异质性与政策统一性

中国情境的公共政策在实施过程中普遍面临着政策的统一性与情境的多样化并存的特点，这一特点在基层社区治理中尤为突出。这不仅是源于中国社区数量的庞大且差异化的空间格局和人口数量结构，也体现在治理过程中公共责任和服务内容的不同。社区治理的实践形式各有不同，社区发展也是大相径庭。社区本身是一个开放性的复杂系统，社区发展不仅会受到政治环境、经济水平、区域位置等外部宏观要素的制约，也与社区建设过程中的价值认同、社区居民的组织能力、制度框架运行机制以及发展策略等因素息息相关[14]。从现实的角度来看，每一个社区由于先天和后天的因素都有其特有的资源和禀赋，如以老旧小区为主的社区、流动人口为主的社区、百万人口大社区，少数民族聚集社区，它们各自社区资源与社会资本是不同的，因此，对社区需求的多元性及治理目标的复杂性，在社区治理中更需要从统一政策中衍生适应性的社区治理策略。随着治理现代化的深化，基层党组织及政府等对于社区治理的引导或加入愈发重要，如社区多层次多样化服务的供给、社区协商议事的有效运行、社区物业矛盾的协调等。在这些细枝末节中无论是政策工具的选择还是制度的引导设立都涉及到复杂多样的社区情景及社区关系的调整互动，社区异质性情境下社区治理策略的差异化和定制化的要求。

2.多元主体与不同价值冲突

经过前期的积累，中国社区多元共治的局面初步成型，但多元局面的形成并不代表社区运转更加有效。社区治理共同体吸纳了多元主体的参与，虽然党组织/政府有着共同的行动目标，但对于大量社区参与的非官方组织和居民而言，社区建设中都有自身独特的目标和需求，甚至这些目标和社区共同体目标是相悖的。在社区治理多元主体中，很难把握清楚多元主体的行为动机，每个组织和个人都有自己的价值追求[15]，不同利益诉求和价值取向容易使多元主体在合作时产生不可避免的冲突或博弈行为，导致利益背离或失衡，从而造成集体行动困境。因集体行动困境引发的社区治理挑战，固有的社区参与模式难以适应复杂多元的治理难题。由此，新时代下完善共建共治共享社区治理共同体，有必要从共同体思维导向规避因多元主体博弈行为引发的难题，以此提高社会治理效能。

3.社区服务供需矛盾存在及转化

改革开放四十年以来，中国的基层社区经历了从“单位制”集体小区到社区建设、社区共同治理的历史性转变[16]，特别是党的十九届五中全会提出社会建设新水平的目标。社区治理机制持续深化，社区服务逐渐向精准化、精细化供给转变。进入发展新阶段，中国社会主要矛盾发生了重要转变，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[17]。作为需求方的社区居民，由于不同的背景及类型，社区与社区之间、甚至同一社区内个体与个体之间差异化也十分明显，因此，服务供给方很难做到面面俱到，供给质量很难让各方满意，也影响着社区治理的水平。服务供需存在“剪刀差”的原因在于：一方面，社区将大量的服务交给了政府等正式组织，只有政府或社会组织供给，仅依靠财政资金补贴这种思维必将导致社区难以形成高效的自治；另一方面，社区需求的多样性和复杂性，社区资源的供给往往采用空间社区的概念，对每个社区采取同样的资源投入，但由于社区居民具有流动性，活动范围不仅仅局限于同一个社区，存在对供给和需求的认识不对等，从而加剧了社区服务供需的矛盾。新形势下城市社区治理矛盾日益凸显，需要社区治理与时俱进，回应人民群众对美好生活的诉求和期盼。

四、完善策略：社区共同体完善的策略导向

要解决社区治理的集体行动困境，最终还是要依靠社区共同体的完善。社区共同体是社区治理模式的一种理想远景，共同体的形成实际上建构起了一套多元联动的共治结构模型，以社区意义建构、行动采取及结构架构等多重关系的互动连接作为完善共同体的策略。在社区共同体模型下实现分散的社区主体、服务、结构的再组织化，解决社区碎片化、资源分散问题，促进社区治理的能力现代化[18]。

(一)共同体意义的建构：从缺乏认同向社区共识的达成

当社区逐渐取代村落，成为新的聚居地，千篇一律的社区与低质量的社区参与成为社区发展的巨大挑战。社区异质性及对居民需求缺乏实际了解，往往导致群众对社区公共事务的漠然，过度依赖政府治理，而制度化保障又多流于形式。社区实际受益人成为社区治理旁观者，甚至社区活动的举办需要工作人员采用各种奖励才能邀请到更多群众参与进来，此种情形往往难以有效，而耗费成本都颇高。

建设 “人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体，强调了共同体建设的责任和义务，如何将旁观者转变为责任人，离不开社区共同体意识的塑造。共治结构只是社区共同体形成的“骨架”，其“灵魂”的填充是社区共同体意识这个核心内核。社区共同体意识塑造包含三层含义：其一，共同价值的认同[19]。社区共同价值的认同是个体成员在集体中关系的展示，强调社区公共生活的原义，进一步思考社区中人与人之间、人与公共生活之间的关系，意味着个体在社区群体中的责任和义务，对更新的邻里关系、社区关系的认同。其二，共同价值的凝聚。现代化的城镇化进程，将以前的熟人社会关系隔离在封闭的小区住户单元，个体间的差异和情感利益需求不会自发汇聚，难以凝聚成社区共同体价值。在治理过程中，需要治理主体常态化汇集社情民意，围绕居民关心的热点问题，以居民实际需求为根本，在日常生活中凝聚社区共同体意识。其三， 共同价值的引导。社区共同体意识的形成和激发需要有效地引导和动员，在此过程中，离不开基层党组织、党员、社区工作者、专业社会组织的持续动员，将社区服务提供与价值观引导相结合，积极参与社区居民的议事会、讨论会，引导社区居民利益需求表达，化解矛盾纠纷，持续提升居民的社区认同感。

(二)共同体行动的采取：从碎片化向社区整合

建构主义认为，共享的观念能够促进共同体的认同和行动达成。社区共同体行动是参与社区的各个行为主体，在共意性目标的基础上，协调整合社区资源和组织行动，实现共同体需求的满足。如果把分散在社区治理中的各个主体看成是系统网络中的点，那么点与点之间的连接就是共通的边，点之间的连接来自于共同行动的目标。由于社区千姿百态且历史现实禀赋存在差异，每个社区共同体不单是在特定时间为具体需求而形成的，其中还部分凝聚了经过社区协商而形成的意义理解，这包括共意性目标、过程和实践。

行动目标的共意性是指行动主体的目标受到群体成员以及群体外组织和潜在行动者支持的程度，行动目标的共意性越高，就越有可能成功地使用或占用相应的基础设施及项目，各种资源整合和动用的能力也就越强[20]。当前，针对社区异质性、多元主体不同价值冲突以及服务供需矛盾等社区治理实践短板，社区共同体行动目标的设定和实施要契合社区历史情况和实际需求，形成社区行事规则和社区文化，更好地实现社区中行动者的行为互动和共意达成。

社区的整合包括社区空间资源的整合以及组织的整合。由于社区异质性和社区人口流动性等原因，社区资源的投入不应该局限于一时一地的供给，应该从全局性、整体性社区共同体连接出发，调整在社区资源供给中以社区为单位的资源投入倾向，达成空间资源的整合[21]。社区组织的整合，是中国在社会治理领域形成的整合治理机制，其特征是由公共部门发挥主导作用，通过搭建合作平台，如文章第三 节C社区案例的治理模式，将社区治理中的党组织领导、资源支持、精英能人、项目合作等方式，对体制内外的多元主体进行整合，形成合作网络，实现不同主体的相互协作、优势互补。通过空间整合和内外部组织整合，形成社区联动动能，以此突破社区行动碎片化困境。

(三)共治结构的形成：从树状分离向网状连接转变

传统科层制层级下社区治理模式是依靠部门间垂直命令方式进行政令、信息的传递，社区事务全部纳入政府管理范畴，将其他社会主体排除在服务供给之外，这种模式是与过去“街居制”“单位制”的基层社会管理相补充。“单位制”中社区居民纳入国营单位的管理范围，“街居制”中社区居民虽然不受单位的管辖，但社区街道办事处实际上管理着社区居委会，也在科层制层级中发挥作用。

随着国家治理体系和治理现代化的推进，社区治理模式从传统科层制层级模式向“一核多元”模式逐渐居于主导地位，典型如社区“三社联动”模式，就是在此基础上发展起来的[22]。处于核心位置的社区党组织和政府将分散在社区服务供给中的各个主体连接起来，政府“放管服”改革让渡了社区自治空间，使社区社会组织、志愿服务组织拥有参与社区服务的供给通道，社工体系也能发挥作用。但是从实践观察来看，在“一核多元”模式下，随着时代环境的变化也同样会面临一些难以忽视的问题，多元主体的社区治理格局，也受到治理瓶颈的约束。纵向上是行政回应要求导致社区超载运转，社区往往疲于应付行政上的回应；而横向上社区事务中又出现无力解决的空心局面，以社区执法行为为例，作为直接连接社区居民的社区居委会等组织因不具备执法的权力，对于一些问题缺乏有力抓手，致使问题久拖不决，而有执法能力的上级行政机关，又因未直接面对社区事务，导致“基层社区遇事管不了，上级行政看不见”的尴尬局面。

伴随着治理模式的转型，未来社区治理策略需要从完善社区共同体的结构出发，社区治理结构更加趋向于横、纵间相互结合的社区共同体网络结构。作为基层社会治理的载体，社区在行政层级上的关系和与社区居民的连接的关键节点，基层组织对接上层的工作方式，从科层制的树形结构调整为网络连接，将基层作为网络的一个节点嵌入在整体网络中，组织命令的发布和基层命令的回应，通过网络的互连和与其他节点的沟通实现互动，避免单向连接带来的过度负荷，在两者互动下产生良性动态循环。组织间网络连接的另一个优势是网络资源的共享，基层信息通过信息共享以减少多部门要求同一任务的困境。

五、结论与讨论

党的十九届五中全会提出了中国未来发展的远景目标，值此百年未有大变局之际，牢固的基层社会治理是国家发展、社会和谐的重要基石。社区共同体的建构完善既是对国家治理思想的创新拓展，也是贯彻落实党的十九届五中全会完善社会治理共同体制度的重要策略。通过对社区共同体的逻辑理路，文章分析了社区共同体理论向度。从理论分析来看，社区共同体不是凭空产生的，其建构逻辑既符合马克思主义共同体思想的要义，也是国家治理思想的理论要求。面对新时代社区治理的要求，建构主义理论从理论层面回应了社区共同体完善的治理需求，把社区治理的焦点落脚在社区现实需求到共同体意识、再到共同体集体行动的过程中。

在对C市三个典型社区案例分析和经验总结基础上，展示了不同环境背景下社区共同体建设路径。从社区治理实践来看，在不同情境下社区共识内容、社区行动方式以及社区治理结构也存在差别，在未来建设中需要因地制宜地采用适应的发展路径。值得细究的是，由于现实情境的复杂性和动态性，社区共同体建设难免会出现社区异质性与政策统一性、多元主体与不同价值间冲突以及社区服务供给与需求的矛盾等。

完善社区共同体的策略在于社区共同体行动的效果得以转化，这是一个复杂且长期的过程。理念是行动的先导，社区共同体意识的形成是社区共同体行动的行动导向，社区共同体行动的采取是在共意目标、整合资源和组织下完成社区共同体的目标。在社区共同体意义建构、共同体行动相互形塑的复杂循环和长期过程中社区共同体架构从形态结构上树状结构转型为复杂系统网络，社区共同体得以完善和发展。

文章尝试着勾勒社区共同体的结构形态并分析背后的建构逻辑，但是仍有很多未尽讨论之处，如社区共同体的目标、社区共同体的共识内容以及其他地区的措施政策等，经验材料只是简略探讨了社区共同体建构中的一些个案路径，后续的研究可以在此基础上将文章得出的结论在更广阔的实践空间中进行检验。