PPP项目绩效考核研究

刘慧连

广西桂商实业投资有限公司 广西南宁 530000

近年来，为了降低地方政府国有企业负债率，提升投资效率，PPP模式被广泛应用于基础设施建设及公共服务领域。绩效考核是PPP项目实施的核心工作，为达到最优化的经济效益和社会效益，必须做好绩效考核保障PPP项目顺利运行。但目前，我国的PPP项目绩效考核工作仍存在较多不足，制约着绩效考核对PPP项目的推进效用，为保障PPP项目顺利运行，需要积极探索PPP项目绩效考核的有效对策。

1 PPP项目基本内涵

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。结合PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现：更高的经济效率、更高的时间效率、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、改善基础设施/公共服务的品质、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。

2 PPP项目绩效考核的政策依据及意义

2.1 绩效考核的政策依据

2014年9月23日，财政部发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），明确提出了“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定”，要求“稳步开展项目绩效评价”等。

2016年9月28日，国家发展改革委喝住房城乡建设部共同发布了《关于开展重大市政工程领域政府喝社会资本合作（PPP）创新工作的通知》（发改投资[2016]2068号），重点从“政府通过合同管理、绩效考核、按效付费，实现全产业链和项目全生命周期的PPP合作”等要求。

2018年4月24日，财政部发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金[2018]54号），则标志着PPP项目正式进入了合规稳步发展的第二阶段。通知再次提出明确要求，“落实中长期财政规划和年度预算安排，加强项目绩效考核，落实按效付费机制，强化激励约束效果，确保公共服务安全、稳定、高效供给”等[1]。

2.2 绩效考核的意义

建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效考核评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。其次，进行绩效评价可以有效降低项目风险，保障项目顺利运行，由于PPP项目运营周期较长，不确定性大，因此PPP项目风险较高，通过进行全生命周期绩效考核对项目过程中各方投入、项目实施过程，项目结果等不同绩效状况进行考核，可以避免PPP项目绩效考核带来的经营风险，实现社会资源的有效利用。

3 PPP项目绩效考核现状及问题

我国开展PPP项目绩效考核尚处于起步阶段，政府和学者均进行积极探索。从当前PPP项目绩效考核中可以发现，绩效考核依然存在未能实现系统性考核评价等问题。

3.1 PPP项目绩效考核工作重视度不够

PPP项目运营期间，仅满足“入库”条件即可运行，忽视了绩效考核作用的发挥，绩效考核方案制定率普遍较低，主要有两个原因：一是政府和企业领导不重视PPP项目绩效考核，部分绩效考核体系不能完整地反映PPP项目的全貌，对绩效考核管理流于形式；二是因立法不足，缺乏统一文件政策要求，操作起来主观性较强，导致PPP项目绩效考核的可操作性不强，难以真正实现绩效考核。

3.2 PPP项目绩效考核主体目标冲突

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）规定，“实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价。”由此可知，PPP项目绩效考核的主体是政府方。但PPP项目由政府方和社会资本方共同参与实施。对政府方，采用PPP模式的目的是提高公共产品的服务效率，转变政府职能；对社会资本方，参与PPP项目的目的在于企业利益的最大化，在目前由政府主导的绩效考核中，在考核指标的选择及考核程序方面不能充分反映社会资本的利益要求[2-3]。

3.3 PPP项目绩效考核指标差异较大

现阶段的PPP项目绩效考核存在评价指标差异大的现象，导致PPP项目绩效考核效用的局限性。PPP项目中绩效考核的应用，缺乏系统性的规划和设计，各个项目绩效考核体系的评价流程、评价内容、评价标准等都有差异，甚至同一类目基础设施建设PPP项目的绩效考核指标也存在既定指标差异，制约着PPP项目绩效考核的有效性和统一性实施。

3.4 PPP项目绩效考核持续性较弱、执行效率较低

从近年来出台的政策可以看出，国家相关部门一直强调对PPP项目的绩效评价工作贯穿于整个项目生命周期，并由此作为付费或调整价格的依据，但现实中PPP项目在建设期结束后，进入运营期间，政府方对项目的监督、考核力度不断减弱，出现相对于建设期，运营期PPP项目的绩效评价工作较为薄弱，项目社会效益无法保证。而且PPP项目绩效管理涉及的主体多、周期长、范围广、频率高等，要想取得较好的绩效考核效果，必须对在绩效考核体系的执行过程严格把关。但目前部分PPP项目的绩效考核指标设计不健全，绩效内容冗杂、烦琐或过于模糊，影响着绩效考核的全面性及执行力度，直接限制着PPP项目绩效考核持续性及执行质量的提升[4]。

4 提升PPP项目绩效考核水平的对策与建议

4.1 重视PPP项目绩效考核工作

了解PPP项目绩效考核本质是有效开展PPP项目绩效考核的前提条件。具体做法有：一是PPP项目管理人员应深入认知PPP项目绩效考核本质，积极宣传普及PPP项目中绩效考核的重要性。二是做好PPP项目绩效考核的顶层设计，依法科学合理应用，保障PPP项目绩效考核的客观性及真实性。三是政府相关部门应在已出台相关政策的基础上，制定具体的项目绩效考核管理办法、考核细则、操作手册等，设定具体的考核指标，提高相关政策的操作性，完善PPP绩效评价的制度。

4.2 将绩效考核规则前置，管理闭环

PPP项目的绩效考核应在签约前，取得政府方和社会资本方的一致认可，同时作为PPP合同的附件进入项目，作为项目执行过程中的考核依据。通过PPP合同落实PPP项目绩效管理机制的建议有以下几点：一是为有效实现PPP项目的绩效管理，应在PPP项目合同中明确项目绩效管理闭环，既要实现全过程，包括预算编制、绩效目标申报、绩效监控、绩效评价、结果应用，也要实现全方位，既要包括政府方也要包括社会资本方。二是PPP项目合同中要说明项目实施的绩效目标，绩效目标是政府对PPP项目实施所想要达到的产出和效果，基于绩效目标明确未来考核绩效目标实现程度的指标体系。三是PPP项目合同中应明确绩效监控及绩效考核开展的时间、频率、基本工作程序步骤以及结果应用等，同时对于按效付费的计算公式、时间、方式等均应予以明确[5]。只有将规则前置，进行事先约定，才能保证事中各方的客观履约与客观检验，如果事先没有约定或者约定不明，由于设计利益牵扯，那么未来必定矛盾百出。

4.3 设计PPP项目绩效考核细则

绩效考核本身不是目的，政府付费也不是最终目的，最终要达成的效果是保证PPP项目的健康、良性运转。所以应按照现有产出说明、现有标准、现有报价，来明确绩效考核办法和细则。设计细则的时候，其考虑重点有如下几条建议：一是设置强制性指标。对于绩效考核管理红线，可以设置强制性考核条款，如不得私设“小金库”、不得无审批手续突破投资概算、不得发生有责质量安全事故等，以此警示社会资本方规范管理。二是设置加分扣分项指标。当社会资本方管理良好时，予以加分，以驱动社会资本方管理积极性；检查发现问题后可给予合理的整改宽限期，若未能在整改宽限期内完成整改并回复闭环的，再予确认扣分。三是设置不同深度的检查方式。绩效考核动作应尽可能根据深度不同，设置不同的团队来进行。如月度考核，建议采用小团队、小范围的简易检查程序，由实施机构、第三方考核机构及社会资本方三方代表组成；年终考核，建议相关单位均应参与，以保证各项工作的完整性和及时性，如实施机构、财政部门、第三方考核机构、社会资本方等各方代表。通过设置绩效考核细则，可以客观、公正地体现绩效考核的根本目的，也能使项目各方客观、公正地看待绩效考核的本质，对PPP项目的健康推进和良性发展是大有裨益的[6]。

4.4 提高绩效考核体系的执行效率

提高PPP项目绩效考核执行效率是提升PPP项目绩效考核水平的关键。首先，应加强全生命周期绩效监督和评价，从绩效考核评价方法、评价指标、评价标准等方面，加强对绩效考核方案的落实监督力度，以此实现绩效考核执行力度及质量的提升。其次，可根据PPP项目的实际情况及绩效考核评价难度，适当采取多方共同监管评价的方式，引入独立性强、专业素质高、服务理念强的第三方机构完成项目绩效评价工作。再次，可以将每一条绩效考核细则进行工作量化和任务分配，落实到每一个责任人头上，应明确具体要求，作为日常工作的考量标准，以此，保障PPP项目绩效考核更高的执行效率。

5 结语

总之，PPP项目绩效考核管理贯穿于项目的全生命周期，是PPP项目政府向社会资本付费或对PPP项目合同约定价格进行调整的主要依据，同时也是评价社会资本提供公共服务质量及效率的依据。PPP项目绩效考核实施中存在绩效考核重视度不够、绩效考核主体目标冲突、绩效考核指标差异大、绩效考核执行力度不够等问题，制约着PPP项目绩效考核执行效率和质量。在应用PPP模式过程中，应重视PPP项目绩效考核工作，将规则前置，进行事先约定，形成闭环管理，设计PPP项目绩效考核细则，提高绩效考核执行效率等，建立健全的绩效考核管理制度和体系，保证事中各方的客观履约与检验。明确项目参与各方的权利与责任，在满足社会效益和各方经济效益的同时，进行风险控制，推动PPP项目的高品质、可持续提升发展。