中国成人教育的制度生态建设

段丽琼，曾青云

(1.张家口广播电视大学，河北 张家口 075000；2.江西师范大学，南昌 330046)

“制度生态建设”不仅回应了新时代对成人教育发展的新需求，也体现了成人教育制度建设的新思维。我们既要辩证地反思制度建设在中国成人教育发展过程中的变迁规律和内涵更替，找到新时代成人教育制度建设的启始点，又要从“顶层设计”和“基层运作”等多个维度，对成人教育制度生态建设进行深度分析，廓清成人教育制度生态建设中“合理内核”“基本功能”“实践策应”之间契合的原生内需和内在机理，以此确定新时代中国成人教育制度生态建设的着力点。

一、中国成人教育制度生态建设的合理内核

成人教育的本质内涵界定了制度生态建设的“主体架构”“现实基础”“发展趋势”等合理内核，也产生了成人教育制度生态建设的内源动力。

1.中国成人教育制度生态建设的主体架构

中国成人教育制度生态的基本架构可分为三个范畴：一是制度，是在成人教育发展的历史中形成的，要求社会和业内必须共同遵守的相关规范和行动准则。二是制度结构，指各种不同制度在成人教育一定发展时期或阶段中的地位、作用及其相互关系，反映的是各种制度在成人教育领域内的外在联系。三是生态，指成人教育相关的各种制度的存在状态，以及它们之间或它们与成人教育之间存在的相互支持又相互制约的内在关系。以上三个范畴的统一体，就构成了现代意义上的“成人教育制度生态”，并由此界定了成人教育的发展空间和相互关系，即在成人教育发展中各种相关制度之间客观上存在着一种相辅相成、相互衔接、互为补充又共生同行的客观关系。

“多元混合”是中国成人教育制度生态的鲜明特征，它以国家制定的成人教育制度为核心，以地方制定的成人教育制度为辅助，以各类机构制定的成人教育制度为补充，共同形成成人教育制度的生态环境。实践证明，具有中国特色的成人教育“多元混合”的制度生态具有无可比拟的优越性。一是明确了社会各方面在成人教育发展过程中的职能与责任，使各类办学主体之间既存在一种“休戚与共”的内在关联，又形成一种互为压力的发展关系，进而形成一种相互促进、相互补充又共同发展的内在机制。二是保障了各种制度在成人教育发展中的同存与共进。它不仅彰显了国家成人教育制度的指导性和约束性，有效激发了地方政府发展成人教育的主动性和积极性，又充分显示了对办学机构的鞭策性和激励性，三者之间的相互叠加，充分供给成人教育发展所需要的“制度产品”和“法制服务”，进而不断完善与健全成人教育的原有制度体系，使之成为改革开放以来中国成人教育快速发展的根本保障。

2.中国成人教育制度生态建设的现实基础

中国成人教育建设什么样的制度生态，取决于中国社会经济与成人教育发展的现况与趋势。一是基于“多元化”社会经济所有制之上。自改革开放以来，中国特色的社会主义多元所有制生态已具雏型，多元化所有制必然衍生多元化的成人教育办学主体，因此，也必须有多元化的成人教育制度体系与之相适应，从而促进成人教育的健康发展。二是基于成人教育的“多样化”发展。经过四十年的改革开放，中国成人教育早已突破了单一的办学模式，开创了一种多元化的办学局面，所涉及的范畴繁杂多样，包括学历教育、技能培训、人力资源开发、特殊群体教育、社区教育、老年教育、农村教育、终身教育等。依据现代教育理论，多样化的成人教育决定了成人教育制度建设的多元化，需要从多个维度和多个层面，对成人教育规划、投入、管理、机构和人员做出宏观调节与微观规范，要求成人教育所有成员都能自觉遵守与执行。也正是上述两方面的重合，决定了中国特色的成人教育制度结构，以及由此形成的“多元混合”的成人教育制度生态。

中国社会经济发展的不平衡，引发不同区域和不同类型成人教育发展程度的差异。例如，东部及经济发达地区的成人教育发展具有明显优势，西部及经济欠发达地区的成人教育则相对落后；成人学历教育发展迅速而非学历教育发展相对迟缓，这对成人教育“多元混合”制度生态的构建与发展造成了一定的困难。因此，需要国家在设计总体制度时，能充分考虑各地区的实际问题而有所侧重和平衡，地方政府则要根据本区域社会经济和成人教育发展的实际，出台相应的政策和制度，对国家的相关制度进行补充，而办学机构要围绕国家和当地政府的有关制度，调整本机构的办学方向与办学行为。惟此，中国成人教育的制度生态建设才能更为理性与实在。

3.中国成人教育制度生态建设的发展趋势

中国成人教育生态环境建设的发展趋势主要有三：一是主体更为突出。国家作为成人教育制度生态建设的主体，其主导地位将得到进一步明确，不仅成人教育制度产品供给愈发充分，且更重视不同区域、不同类型、不同层次的成人教育之间均衡发展，并随着成人教育发展内外环境的变迁，以及所引发的成人教育平衡机制与运行机制的变化，在顶层设计上始终处于一种推动成人教育周而复始地不断完善和持续创新的循环过程之中，所覆盖的范围将更为宽广，对相关法律政策的把握与表达也更为具体，使“指导、约束、鞭策、激励、规范、程序”等关键词，成为引领中国成人教育整体发展的现实导向。二是布局更为合理。各类成人教育的发展将得到深度的关切，在不断优化和充实现有制度内涵与结构的同时,还根据各类成人教育改革发展的走向，制定一批既顺应成人教育整体发展目标，又符合具体办学类型实际的新制度，形成更为合理的生态布局。三是特色更为鲜活。它在同步把握各类型成人教育之间的共性与个性的基础上，强调要把“引导改革、完善机制、促进创新、防控风险、保障发展、规范行为”等要素，贯穿于成人教育制度生态建设的全方位与全过程，并由此彰显各类成人教育制度的本然秉质，形成互动协同的系统化关系，形成明显区别于其他类教育制度的鲜活特色。以上三个方面的叠加，就全面描绘了成人教育制度生态建设的总体走向和未来趋势。

“分类指导”当是中国成人教育制度生态建设趋势的主旋律，一种“制度+”的现代思维，主张在“统筹兼顾、分层推进、分类指导”的原则下，深度把握成人教育发展的特点与规律，针对不同区域成人教育的客观差异，结合不同类型成人教育的发展实际，分区域和分类别进行制度设计与供给，自觉把成人教育制度建设与国家、地方经济社会的发展对接起来，尤其是要落实国家教育发展战略，顺应现代成人教育创新发展的大势，实现制度生态建设的差异化与配套化，把成人教育制度生态建设“促进教育创新、支撑事业发展、打造中国特色”的理念落到实处，全面提升成人教育制度生态建设的前瞻性与有效性。

二、中国成人教育制度生态建设的基本功能

把握“基本功能”是中国成人教育制度生态建设的的前提，只有正确认识了基本功能，尤其是“协同互补”“融汇共生”“秩序优化”等核心功能，成人教育制度生态建设才能据此选择合理的行为和路径，才能达到预设的目标。

1.中国成人教育制度生态建设的“协同互补”功能

“协同互补”是中国成人教育制度生态建设的基本功能，是指多种成人教育制度在成人教育发展过程中所具有的“职能性分工与互补协同性”功能。一方面，国家要在提供制度产品方面做出更多努力，为地方成人教育制度和机构成人教育制度建设提供导向性支持和政策性保障。另一方面，通过地方成人教育制度和机构成人教育制度的分类推进，真实展现地方成人教育发展的现状，为国家成人教育制度的设计与推进提供更多的信息与依据。但调研显示，此项功能在成人教育领域内并没有得到充分发挥。一是存在结构性缺陷。尽管在成人教育领域已有一些管理性与业务指导性制度，但具有法律和法规意义的重大制度和基本制度供给存在重大缺失，国家层面上的具有法律法规意义的成人教育制度建设长期滞后，不仅导致成人教育在国家发展战略架构中的位置边缘化，更使地方成人教育制度和机构成人教育制度建设处于一种“无法可据”的窘境。二是总体数量不足。与其他教育(例如普通教育、职业教育等)相比，成人教育现有的制度总量十分有限，据统计，近十年来，国家教育部除了出台《开展高等学校继续教育发展年度报告工作的通知》，以及每年的《职业教育与继续教育工作要点》外，其他成人教育(或继续教育)的制度供给几近空白，造成制度生态建设基因稀缺的不利局面。

对成人教育基本属性认识偏差或是上述问题产生的源头。一个长时期内，人们总是对成人教育的生产力属性情有独钟，有意无意间回避成人教育的上层建筑属性，尤其在市场经济环境下，对生产力属性的过度关注又蜕变为“市场化”与“工具化”，或片面地把“市场服务”当作成人教育发展的全部意义，或把成人教育作为满足市场需求的工具，甚至在社会上几乎形成了“市场调节是成人教育发展主要因素”的“共识”，忽略了国家和政府职能对成人教育发展的决定性作用，而制度建设作为国家和政府成人教育职能的实态化，产生诸如“结构性缺陷”“总量严重不足”等问题也就难以规避了。

2.中国成人教育制度生态建设的“秩序优化”功能

“秩序优化”是成人教育制度生态建设的前提，也是成人教育制度生态建设的根本保障，其有两层涵义。一方面，成人教育制度生态建设是国家职能与权威的具体化，它的制定与执行都必须遵循相关法律法规，有序和有效地运行，以避免出现相关制度设计与建设的随意性和盲目性。另一方面，制度生态建设秉执“公平、公正、公开”原则，以国家和成人教育整体利益为根本，以规则和规范作为成人教育的发展依据。而调研数据显示，上述功能在成人教育业内还没有得到应有展显。一是强制功能弱化。现有的成人教育制度多以“通知”“办法”“规定”“决定”“意见”等形态出现，虽然制度建设的实用性与广泛性得到应有表达，但制度建设的权威性和强制性却略显不足，以至在执行过程中，极易产生“选择性”执行或“变通式”解读等状况，甚至出现“上有决策、下有对策”的现象。二是激励功能滥化。在市场经济背景下，成人教育制度建设所内蕴的“激励性”和“鞭策性”功能，由于刚性约束的缺失，常常被异化为一种“功利意识”而滥用，或打着“加快改革”与“鼓励创新”的旗号，或借口“与时俱进”“紧跟潮”，在相关制度执行中另搞一套，追求机构或个人利益的最大化，严重背离成人教育制度“激励功能”的初衷。

过度“市场化”或与以上问题有因果关系。从理论上说，成人教育制度生态建设与市场化并不矛盾，而是诉求在市场化环境促进成人教育更好地发展。如果过度“市场化”，就会在客观上造成市场规律与成人教育制度建设之间的矛盾，为了缓解这类矛盾，在相关制度建设过程中就会更多地考虑市场因素问题，使一些制度本身就存在诸多“灵活性”或“变通性”，加之成人教育制度的执行与市场联系过于密切，难免出现诸如为了追求“灵活性”而牺牲原则性，或为了强求“变通性”而放弃“规范性“等现实问题，必然导致成人教育制度建设“秩序优化”功能的不断弱化甚至形式化。

3.中国成人教育制度生态建设的“融汇共生”功能

“融汇共生”作为成人教育制度生态建设的重要功能，并不是指业内多种制度的简单并合，而是强调要通过调控机制的创新，在多类制度之间构建一种“融汇贯通又互动共生”的逻辑关系。其中，国家制度是根基，所有地方制度和机构制度的建设都要融入国家成人教育制度的架构中来；而地方制度与机构制度是支干，与国家制度一同支撑起“一体两翼”的互动新机制，通过促进各类制度之间的嵌入式互补和集成化推进，有效提升成人教育制度生态建设的聚合能效和整体功率。但调研发现，要充分展显此项功能还存有一些问题。一是“壁垒性”制度的干扰。地方政府不仅拥有了较大的成人教育资源配置权，而且有相对独立的成人教育经济利益。正是在这种地方化格局下，我国成人教育制度建设实际上表现出竞争性。尤其是在成人教育市场竞争激烈的背景下，一些地方政府或办学机构为了维护或扩大该地方或机构的局部利益，以违背国家成人教育根本制度或整体利益的方式，出台了一些带有明显地方保护主义色彩的制度或条例，极大地干扰了“融汇共生”功能的发挥。二是“痕迹性”制度的影响。有的地方政府部门为了标榜其政绩，推出了一些带有明显“痕迹主义”倾向的制度，或是空谈本地区成人教育的发展前景，或是面面俱到地浅议本区域成人教育的管理，内容或形式上都脱离了本地区成人教育发展的实际，只一种简单的政绩痕迹，既不具有可行性和可操作性，也不具有共生性和融汇性。

以上问题的出现或与成人教育宏观调控“失重”有关。一些政府部门往往不能深入成人教育实践，尤其是对基层实践进行检查调研，从中获得制定制度所需要的真实信息和可靠数据。而是专注于对各类文件报表材料的考评，以图片、文字和视频材料代替实践研究，且以此作为制定成人教育相关制度的主要依据，使得成人教育制度建设严重脱离实际，成为一种摆设，并由此引发“保护主义”和“痕迹主义”问题的产生。

三、中国成人教育制度生态建设的实践策应

在新时代背景下，中国成人教育制度生态建设是一项系统化的社会工程，不仅需要社会各方面的积极参与和大力支持，还要从更为长远的纵深去思考成人教育制度生态建设的实践策应。

1.强化成人教育制度生态建设的生成基因

强化“生成基因”是成人教育制度生态建设的应有之策，反映了成人教育制度与制度制定主体之间的内在联系，不仅关系到成人教育制度生态有机整体的形成，更是评价成人教育制度建设诸要素配置是否科学的主要尺度。它强调在构建多元参与的成人教育制度建设进程中，不仅要对各主体(如国家、政府、机构)进行合理的角色定位，实现主体之间的协同合作，还要以“科学性、务实性、精准性”为原则，充分发挥各个主体的应有作用，为成人教育发展供给更多的制度元素，进而实现“生成基因”的最优化。这要从两个层面着力，一是以战略思维为引领。有关主体在制定成人教育制度时，要坚持历史唯物主义的大局观，不能局限于某一具体阶段或事物，既要从国家发展战略的高度，跳出成人教育的范畴去谋划与设计；还要在一个较长的时间跨度上，去预测成人教育发展的走向与趋势，使成人教育制度的发展预设、内容框架、基本构成、时空分布等生成基因最优化。二是以发展实践为平台。要深刻洞察中国成人教育发展的规律，任何成人教育制度的制定都不能离开成人教育的发展实际，要深入成人教育发展实践中，去了解和把握它的成果与经验、问题与矛盾、需要与要求、历史与未来，合理展现这些要素的内核以及相互间的联系，并以此作为制定相关制度的客观依据，使制度建设的生成基因成为成人教育的特色表达。

为成人教育提供应有的法律法规等制度产品，无疑是强化“生成基因”的硬核所在，尤其是提供具有根本性和全局性的法律法规，诸如“成人教育法”“继续教育法”“终身教育法”等，不仅能进一步改变成人教育制度结构中的法制性基因与行政性基因的比例，达到“强基固本”的目的和效力，突显成人教育制度建设的法制意义。同时，法制性基因的加持，将大幅提升成人教育制度内涵建设的刚性程度，有助于在业内形成必要的法治行为方式和习惯，从根本上改变以往制度建设中“弹性有余、刚性不足”的痼疾。

2.优化成人教育制度生态建设的现实环境

优化“现实环境”是成人教育制度生态建设的应然之举，要通过对“成人教育制度生存和发展的具体环境”进行合理优化，不断拓展成人教育制度生态建设的深度与广度。一是创建良好的舆论环境。国家、地方政府、办学机构要运用“心理动态说服”和“行业文化说服”的方式，通过各种现代传媒，向社会全面展示成人教育制度建设成果，让全社会了解成人教育制度建设的历史与发展，在全社会范围内营造一种尊重成人教育制度、遵守成人教育制度、维护成人教育制度的氛围。尤其是要在成人教育业内树立一种“制度敬畏”的意识，促使各类办学主体和个体都能自觉按照相关制度的规范与要求，改变相关制度建设的心理预设及其行为方式，有所为或有所不为。二是营造和谐的文化环境。要把成人教育制度建设纳入社会主流文化建设体系之内，通过广泛开展“文化宣传工程”“文化传承工程”“文化建设工程”，加强成人教育制度文化建设，揭示其文化沿革、廓清其文化本质、明确其文化地位，阐明其文化内涵，使之所蕴涵的政治智慧、教育智慧、学术智慧等要素，为社会主流文化和人民群众所认同，进而营建一种成人教育制度建设与社会文化和谐发展的生态环境。

保持国家的“政策稳定”当是优化“现实环境”决定因素。它要求国家对成人教育制度建设的“关注度”能够持续而稳定，不能因为“政治环境的变迁”“领导者的变换”“政绩工程的需要”等原因，随意改变或中断成人教育制度建设进程，而是要积极发挥政府部门的职能作用，在深层分析现有成人教育政策合理因素的平面上，使之转化为政策稳定的动力，以保持成人教育政策的稳定与持续。而实践也印证，国家成人教育政策的持续稳定，不仅有利于贯彻落实国家推进成人教育制度建设的意志和决定，也能激发社会和业内参与成人教育制度建设的热情与积极性，成为创建良好的舆论环境和营造和谐的文化环境的内源力。

3.细化成人教育制度生态建设的内涵结构

细化“内涵结构”是成人教育制度生态建设的应尽之责。借鉴瑞格卢斯的“细化理论”，倡导从成人教育制度建设内容中选出最为基础和最具代表性的方面作为基本内涵，并将这些基本内涵中所包括的定义、原则、标准、目标等要素不断进行细化，应用于新的制度建设之中，形成全新意义的成人教育制度建设生态。一是细化制度建设的结构。顺应成人教育范畴不断拓宽、行业分类日趋细化的大势，在制度建设的上不能只关注某个教育分类或某个局部，而是要在站在全局的高度进行更为精细的顶层设计，不仅要尽可能地覆盖所有成人教育分类，力争每一个成人教育分类都有相对应的制度，更要从多个方位进行制度设计，使成人教育制度生态建设能有效贯彻到每个环节并发挥作用。二是细化制度建设的内容。要本着“精确、细化、深入、规范”的精神，针对不同成人教育分类的特点与实际，对相关制度具体的内容规范和操作行为进行合理细化，不仅要有粗线条和纲领性的指导思想、基本原则、总则等硬核，还要有可量化和能分解的主要目标、责任要求、岗位职能、考核标准、运行步骤等要素，使之具有更为明确的适用标准和实际操作性，实现成人教育制度建设由经验化向科学化的转变。

显然，保证成人教育制度建设的延续性是细化“内涵结构”的载体。成人教育新制度的制定与出台，并不是对原有制度的放弃甚至全盘否定，而是在继承原有制度合理内核尤其是基本精神和主要特征的基础上，对原有制度执行的成果、经验与问题进行深刻分析和把握的前提下所进行的完善与创新，以实现各类制度之间的历史衔接，让制度内涵结构的细化深入到每一个环节,以此防控由于制度建设断代或断层所带来的诸如“内容与实际相脱离”“制度之间相冲突”“前后制度不兼容”等种种问题，这样成人教育制度生态建设才有内涵可以细化，才有内涵能够细化，内涵细化才具有可行性和可操作性。