新法实施 强化企业安全生产主体责任归位

文/刘景凯 熊焕喜

2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议通过关于修改《中华人民共和国安全生产法》[以下简称“《安全生产法》（修正案）”]的决定，自2021年9月1日起施行。这次修正是在我国社会发展进入新时代，树立新发展理念、构建新发展格局的大形势下进行的，贯彻了新时代中国特色社会主义思想和总书记关于安全生产的重要论述，突出了人民至上、生命至上，把人的生命安全摆在了首要位置，把做好安全生产工作的一系列根本遵循用法治思维和法治手段进行了强化，着力提高安全生产法治化水平，对进一步强化和落实企业安全生产主体责任提供了法律保障。

加强党对安全生产工作的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的领导地位。安全生产是我国社会主义建设实践的产物，具有鲜明的经济、社会和政治属性。企业尤其是国有企业的安全生产，关系经济安全，属于社会安全，影响政治安全。所以，必须加强党对安全生产工作的领导。

依法明确党对安全生产工作的领导

《安全生产法》（修正案）明确：安全生产工作坚持中国共产党的领导，契合“四个全面（全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党）、五位一体（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）”的国家发展总体布局的实际。既体现了党对一切工作的全面领导，也更体现了安全生产的极端重要性。

企业是安全生产活动的载体，企业如何落实党对安全生产工作的领导这一新的要求，不仅是保护生命安全和保证生产经营活动顺利进行，也事关国家安全生产形势持续好转和社会大局稳定。

2016年12月9日，中共中央、国务院联合印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》中就明确指出，着力强化企业安全生产主体责任，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决不遵守法律法规的问题，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，切实增强安全防范治理能力。《安全生产法》（修正案）强调党的领导，正是依法固化和落实党中央国务院对安全生产改革发展的一系列意见和要求。

把党对安全生产工作的领导落到实处

坚持党的领导，体现在党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责等各方面，只有落到实处，才能把虚功作实，把实事干好。各级党组织要带头落实各级各部门及岗位安全生产责任制，把履行责任情况与绩效、安全生产业绩一同考核兑现；在制订企业发展战略、业务规划以及业务重组等重大事项时，把安全生产纳入各级党组织的重要议事日程；在干部培养和选拔工作中，要重点关注在面临急难险重任务时，善于抓好安全生产、勇于担当和敢于负责的干部，培养干部危机意识和着力提升7种能力（政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力）；在发挥党员模范带头作用，关爱员工健康和企业文化建设方面，党组织要积极主动和千方百计做好相关工作，依法依规发挥好工会、职工代表大会的安全生产支持与监督作用等。

强化企业安全生产主体责任落实

从党的十八大到十九大，安全发展理念和生命至上、安全第一的思想得到全面提升，对强化安全生产工作的要求也越加具体和细化。在提法上，由“强化公共安全体系和企业安全生产基础建设”到“健全公共安全体系，完善安全生产责任制”，凸显了安全生产责任制的重要性。企业是生产经营（包括服务）等经济活动的组织者和受益者，首要任务就是依法做好生产安全管理，安全生产责任制无疑是重要抓手。所以，只有抓好责任落实，履行安全生产主体责任，才能抓住安全生产的牛鼻子。

强化党政主要负责人第一责任人责任

总书记多次强调，安全生产事关人民利益，事关改革发展稳定，党政一把手必须亲力亲为、亲自动手抓。《安全生产法》（修正案）规定，生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。

2020年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《地方党政领导安全生产责任制规定》，对各级党政领导的安全生产责任进行了明确分工，除了明确各级书记和行政负责人为安全生产第一责任人外，还特别强调了分管安全的领导原则上由各级党委常委担任。企业特别是国有企业，必须按照两个“一以贯之”（坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之）的原则要求，加强各级党政主要领导和班子成员的安全生产责任制建设，体现党对企业安全生产工作的领导作用。

企业管理层设置安全总监或专门分管安全工作的副职负责人，也应该依法和比照《地方党政领导安全生产责任制规定》的要求，安排具有相应党的职务职位的领导同志担任，以便把安全生产工作纳入各级党委的重要议事日程，体现党对安全工作这一大事的领导。

深刻理解主要负责人授权不授责的根本要义

《安全生产法》（修正案）第五条特别强调了主要负责人作为第一责任人的责任，同时增加了其他分管领导的安全责任规定。这与企业安全生产主体责任要求是一致的，强调主要负责人的安全生产责任，明确分管领导责任，形成领导合力。

从法理和法定角度讲，这条规定明确表达了“生产经营单位可以安排副职负责人协助主要负责人分管安全生产工作，但不应因此减轻或免除主要负责人的第一责任和全面责任”这一要义。通俗地说就是，主要负责人可以对其下属的副职及分管安全工作的领导在安全生产管理方面进行授权，但是绝不能把自己应该承担的责任授予他人。因为，主要负责人作为第一责任人的角色在《安全生产法》（修正案）第五条是明确规定，不能以任何理由改变。

落实安全生产主体责任是企业应尽的法律义务

《安全生产法》（修正案）在原来企业主体责任的基础上，专门增加了政府监管责任，体现了政府依法对企业安全生产监管的责任和重要作用。政府监管和企业主体两个责任之间的关系定位明确了，企业首先要依法依规做好安全生产，是企业应尽的法定义务，也是做好安全生产工作的基本要求。

但是，有些传统企业习惯把自己当政府，在国家安全生产法律法规不健全的历史背景下，建立起自己的制度规则体系。由于要求不一致，有很多企业的安全生产管理制度游离于国家法律法规要求之外，甚至低于国家法律法规的要求，非常不利于安全生产责任制落实。现在，企业要认清自身的站位，依法开展企业制度的合规性梳理，彻底杜绝不合法不合规的作法，依法完善企业安全生产责任和制度体系，确保安全生产工作不触法律底线。

推动安全生产责任归位

全力做好“三管三必须”

《安全生产法》（修正案）提出了“安全生产工作应当实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的“三管三必须”原则，这是对权责一致的基本要求。长期以来，部门、单位由于业务性质不同，责任不清晰、责权不对等现象比较普遍，加之安全生产责任追究都是事后进行，与事前履职尽责的因果关系不是直接明了，限制了全员责任制的落实。

按照“三管三必须”的原则要求，不仅推动了由结果问责向过程考核，更重要的是带动了责任归位和全员的责任制建设。《安全生产法》（修正案）在所有要求安全生产责任制的地方都增加了“全员”，在规章制度和操作规程前边增加了“岗位责任制”，做到事事有人管，人人有专责。所以，落实全员的安全责任制已经作为法律的强制性要求，企业每一个人都依法负有安全的责任，并且要有具体的责任和考核标准。

实现安全生产工作从重视到重实

尽管安全生产工作一直得到高度重视，但是由于责任不清晰，特别是受生产安全事故后追责处理的影响，很多行业、业务及从事生产经营活动系统的管理人员，或多或少出现畏难情绪，不愿管、不会管、不敢管等现象比较普遍，在责任划分和责任制制订工作中出现推诿扯皮等。表面上看，各级领导对安全生产反复强调，但只有安全监管部门疲于奔命，责任没有归位，责任制形同虚设，实质上是弱化了安全管理工作。一些规章制度长期处于“严格不起来，落实不下去”的状况，低水平一般事故频发，较大及以上事故偶发，重大事故事件还不能从根本上得到遏制和杜绝，安全生产长期处于“总体稳定、趋于好转，但形势依然严峻”的发展态势。只有真正做到责任归位，实现安全生产工作从重视到重实，才能使安全生产形势从根本上得到好转。

提升企业安全生产的内动力

扎实开展安全生产标准化建设

在我国改革开放和加快建立现代企业制度建设过程中，很多企业建立起了职业安全健康（OHS）、健康安全环境（HSE）等各种管理体系，为加快与国际接轨、提升安全管理水平，打下了较好基础。但是也出现了一些问题，如标准不统一，编写的文件与实际工作脱节，甚至写与做出现脱节等现象。有的企业在管理中把安全检查与体系审核工作整合为一项活动，把上级对下级的检查与第三方对组织的审核结合起来。这种想法很好，但现实中很难做到把上级检查问题与第三方客观审核不符合这两者和谐统一起来，其结果不仅没有按照PDCA（Plan,计划；Do,执行；Check,检查；Act,处理）原理实现企业安全生产管理水平的持续改进，反而使低水平的违章现象屡查屡有、屡改屡犯。《安全生产法》（修正案）明确提出了加强安全生产标准化建设，明确要求企业做好以安全生产为主的标准化建设。

所以，企业应该在梳理现有相关标准是否符合安全生产标准化要求的条件，再在满足法律法规提出的各项基本要求基础上，按照安全生产标准化建设要求，结合企业发展实际，提出目标、作出承诺，建立起既满足法律法规要求，又能实现组织目标承诺的安全生产标准体系，持续改进安全生产业绩和提升管理水平。

切实做好关爱员工健康工作

安全生产要以人为本、生命至上。要牢记发展不能以牺牲人的生命为代价这条红线，企业不仅要关注人的生命安全，杜绝人员伤害事故发生，还应真正做到关心员工生理和心理健康，避免职业危害和减少员工在岗各类突发疾病。《安全生产法》（修正案）增加了“关注从业人员的生理、心理状况和行为习惯”，提出了“心理疏导和精神慰藉”的要求。

有研究表明，90%以上的事故是由于人的不安全行为或是失误造成，其中心理和行为习惯占了很大比例。所以，做好员工健康防护，不仅体现了企业的人文关怀，也是减少人因事故的一个重要手段。

加快补齐员工技能短板

我们应当清醒认识到，就目前的管理状况来讲，劳务派遣、工程转包等现象的存在，管理、培训和使用脱节严重，员工的技能不足成为安全生产的突出短板。随着企业现代化、信息化、数智化发展，员工素质跟不上或不能满足需要的现象严重，岗位要求与员工能力不匹配，基础工作不扎实，一旦出现异常或复杂情况，处置不及时、措施不正确，很可能引发严重事故后果。

因此，企业需要加快补齐员工岗位操作技能和应急处置方面存在的短板，做好“预防、处置、救援”一体化安全生产管理，基础工作长期抓，重点工作优先抓。即一手抓安全培训，提高员工识别风险、排查隐患的职业素养，做好员工职业健康和职业危害防护等工作。同时，一手加强应急演练，提高基层岗位员工第一时间、第一现场的应急处置技能，防范和遏制各类人员伤害事故，避免发生次生灾害和重大险情。应急能力和应急准备是当前一个时期的重点工作，尤其是节假日、季节转换、工艺变更及装置检维修等特殊时段，必须优先抓好。

除了本文上述强调外，《安全生产法》（修正案）还提出了落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，安全生产责任险，以及覆盖新兴行业的安全生产管理要求，企业都必须统筹考虑，全面落实。特别是通过加强政府监管责任落实，加大违法处罚力度，加快法治法规标准建设，建立信息公开和失信联合惩戒黑名单制度等一系列配套措施运行，企业必须一并贯彻和抓好落实。