当前涉农资金统筹整合工作的现状、问题及对策

孙秀忠 齐河县财政局

引言

推进涉农资金统筹整合工作是党中央和国务院作出的重要举措，目的是有效发挥涉农资金的集聚效应和乘数效益，切实推进精准扶贫和乡村振兴工作，促进经济社会全面发展。国家在当前十分重视涉农资金统筹整合工作，并在中央农村工作会议上指出，在三农项目上，还存在许多亟待解决的问题，所以建立涉农资金统筹整合长效机制是目前工作的重点。针对涉农资金统筹整合政策主要有两个，一是针对贫困县涉农资金统筹的相关政策。2016年国务院印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》[1]，其中将20项资金纳入了资金整合的范围，让贫困县能通过改变资金使用途径来脱贫。二是要建设涉农资金统筹整合长效机制的相关政策。2017年国务院印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，对专项资金要从源头上进行整合，县级依据任务的类型可以统筹使用资金，推动解决涉农资金交叉重复的问题。

一、涉农资金统筹整合政策分析

（一）贫困县资金整合政策

国务院在2016年出台了针对贫困县的涉农资金统筹整合政策，将20项涉农资金纳入统筹整合的范围，允许贫困县改变原来的资金使用途径，引导贫困县以自身脱贫攻坚规划为基础，以建档立卡贫困户切实受益为目标和出发点，把涉农资金统筹使用到基础设施建设和农业生产发展方向上。2018年根据当时脱贫的主要形势，国家要求各贫困县能够确定资金整合的规模，做到对资金统筹整合的全面涉及。2019年允许脱贫县安排整合资金来支持贫困率高的贫困村建设[2]，并以现行的脱贫标准为基础，建立起资金使用清单，从而保证资金被高效使用。

（二）统筹整合长效机制政策

国务院为了解决涉农资金交叉使用的问题，2017年出台了涉农资金统筹整合的长效机制政策。政策内容主要包括以下两个方面：一是将农业发展领域行业内资金进行统筹整合，要求从预算编制开始入手，对多个专项资金进行整合，以大专项为单位，实现涉农资金和任务清单集中同步下达，让市和县都拥有涉农资金的自主权，使其能够整合专项内的资金以完成农业发展任务；二是农业发展领域行业间的统筹整合，就是对农业和水利等多个行业的涉农资金实行统筹整合，主要涉及预算执行环节的统筹整合。对行业间性质相同的涉农资金，通过集中投入和合力处理等方式，以改革任务和重点项目为主要内容来使用资金，形成多项资金集中发力的情形。

二、建立健全涉农资金统筹整合长效机制的重要性

（一）可以有效提高涉农资金使用效益

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，国家高度重视“三农”事业发展，出台了一系列推动农业农村现代化和乡村振兴的重大政策，不断加大对农业农村的财政投入力度，并且设立了各种用途的涉农专项资金。鉴于各地“三农”发展基础和资源禀赋千差万别的实际情况，自上而下建立健全涉农资金统筹整合长效机制，可以帮助引导地方结合实际情况集中资金投向，有效改变涉农资金交叉重复、小散乱的混乱局面。

（二）促进权责匹配

根据国家关于建立涉农资金统筹整合长效机制的意见精神，中央层面主导推行“大专项+任务清单”管理模式，将大专项资金作为基础，通过划分任务清单和管理方式，明确各部门的工作任务，推动各部门在相关政策约束下细化压实自身的具体职责，从而将涉农专项资金政策真正落实落细落地。同时，赋予地方一定的自主权，使得项目审批的权利和制度更富有弹性，从而激励地方能够在上级规定的大方向内，结合本地实际情况和发展规划合理使用涉农资金，但又受到中央和国家的监督和管理。

（三）提升治理能力

根据涉农资金统筹整合长效机制的意见内容，需要持续保持任务清单的灵活性和包容性。同时，各地区需要建立起针对资金统筹整合的调整机制，响应国家相关政策，不断提高农业农村的治理能力。

三、涉农资金统筹整合工作进展

（一）相关体制机制逐步建立健全

在国务院出台涉农资金统筹整合的政策后，脱贫任务重的地区立足当地发展现状，纷纷将扶贫开发置于涉农资金统筹整合的优先投入方向，并建立健全以县为实施主体的涉农资金统筹整合支持脱贫攻坚机制。各贫困地区以县域为中心，成立扶贫领导小组，统筹指导管理整个区域内的脱贫攻坚工作。在领导小组的统一领导下，明确涉农资金统筹整合用于扶贫的牵头部门或专责部门，一般情况下由县扶贫办具体负责，这样可以有效指导和监督乡镇使用管理涉农资金的有关情况。而脱贫攻坚任务相对较轻的地方，以山东省为例，从整个乡村振兴层面，实施以省级涉农资金统筹整合带动全省涉农资金统筹整合，指导市县两级建立健全涉农资金统筹整合长效体制机制，比如德州市齐河县成立由县政府主要负责同志任组长、有关单位负责人为成员的涉农资金统筹整合工作领导小组，加强对全县涉农资金统筹整合工作的领导，确保将中央重大决策和省、市、县部署要求落实到位。

（二）涉农资金政策得到有效落实

自党的十八大以来，我国的反腐倡廉工作达到了一个前所未有的新高度，作为脱贫攻坚战的“粮草军需”，涉农扶贫资金应该是近几年来各级党委政府重视程度最高、监管力度最严、巡视审计检查频次最多的一个财政资金。尤其从2018年开始，财政部还从中央层面开发了扶贫资金动态监管系统，自上而下推广到县级，可谓真正实现了从资金接收记账、本级可执行指标登记，到录入绩效目标、绩效自评，再到及时导入更新国库集中支付明细和扶贫资金到人到户发放明细等环环相扣、紧密衔接的闭环业务管理，在这样的背景下，各地区非法挪用涉农资金尤其是扶贫资金的问题明显减少。从政府扶贫报告中的内容中也可得到印证，全国的扶贫县将资金的使用率从几年前的75%提高到了近几年的90%以上，这为脱贫攻坚战取得全面胜利打下了坚实基础。同时，也进一步推动了乡村振兴战略的全面实施，比如，齐河县在2020年统筹整合各级各类财政涉农资金5.4亿元，支持实施了脱贫攻坚、产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴等六大方向53个项目，有效规范了财政支农资金管理，切实发挥了财政资金的乘数效应和聚集效益。

四、涉农资金统筹整合工作的问题

（一）重视程度不深

从当前已开展涉农资金统筹整合工作的地方实际情形来看，其整体使用水平较之前都提高了许多，但是对于该项工作的重视程度和指导力度，有的县市区领导同志仍然抓得不紧不实，有的业务主管部门配合意识差，存在着仅靠财政部门单打独斗的尴尬处境。同时，部分地方和部门没有转变传统的资金管理理念，仍旧沿用过去的方式和观念来管理使用涉农资金，这就与中央下达的资金统筹意见相违背，造成资金浪费或者不能被高效使用的情况频繁发生。

（二）权限整合问题

政府在进行涉农资金统筹整合长效机制的建设时，采取的方式是大专项结合任务清单的管理方法，一般来说，任务清单有约束性和指导性任务，在进行资金管理时，往往根据任务的特点来差异性对待。针对三农发展过程中的国计民生和重大规划等农业生产任务，可以纳入约束性任务，剩下的农业任务就是指导性任务。从农业项目的特征来看，目前还是约束性任务较多，指导性任务较少，市县对于资金进行整合的权利也相对不大。此外，有些市县的基层单位反映，即使收到了指导性任务，但是也不敢放手对资金进行统筹整合，担心违背上级政策。

（三）项目布局不合理

涉农资金统筹整合的初衷是为了改变以往涉农资金政出多门、使用效益差的问题，其目的在于统筹整合各级各类财政涉农资金，充分发挥其规模效应和集聚效益，对此，在选择实施项目时应充分考虑项目布局和实施重点的问题。比如，近年来各级非常重视高标准农田建设，投入力度也是持续加大，对于这样的农业重点项目，在一个县域内编制实施方案布局时，应该集中连片打造。但是有的地方，在选择项目布局时，出于平衡考虑，没有真正做到集中投入、规模打造。还有的同一类似事项或关联工作，因主管部门不同，导致项目布局不合理，涉农资金统筹整合停留在表面整合、实际还是各干各的局面，以美丽宜居乡村建设为例，涉及的美丽乡村建设项目、农村改厕、农村污水处理、垃圾储运等分别由农业农村、住建、生态环境、城市管理等部门负责，由于各部门行业标准各不相同，导致这些理应综合考虑、共同推进实施的项目资金，难以形成合力。

（四）考核标准不一

在涉农资金统筹整合的具体实施过程中，由于各种不可控和不可预知因素的作用，会让部分统筹整合项目的上报标准与上报部门之间存在不一致的情况，比如，有些涉农资金统筹的上报部门是省级部门，但是上报标准却是国家级别的。这种情况不仅让涉农资金统筹项目在实施的过程中遇到困难，还会让项目考核标准受到影响，出现不一致的现象。在农业现代化水平不断提升的当前，农业行业正在朝着更加专业化方向发展。在农业行业发展的同时，中央针对被整合行业的考核标准却没有随其变化来制定相关制度进行考核，导致被整合后的行业还是沿用传统的考核方式来实施整个涉农资金增量整合的工作，这样就难以避免项目考核重复和漏掉的情况。

五、优化涉农资金统筹整合工作的有效对策

（一）加强组织领导

针对部分县市区对涉农资金统筹整合重视程度不够的问题，上级部门应该进一步细化考核政策，将涉农资金统筹整合工作开展情况纳入对下级党政领导班子年度工作绩效考核事项中，以此来引导下级政府加强组织领导，切实将主体责任落实到位。在县级层面，可以由县农业农村委员会统筹调度，年初，县委农业农村委员会召集涉农职能部门，专题研究安排年度涉农资金统筹整合实施方案编制工作，及时按照上级要求报备整合方案；年度执行中，定期调度涉农统筹整合资金项目实施情况，项目现场进行指导检查，推动项目建设加快进度；年底，牵头组织抓好本年度涉农资金统筹整合自评检查工作。

（二）扩大县级权限

在完善涉农资金统筹整合的过程中，应进一步向县级下放权限放权，让县级拥有更多的资金支配和管理的权利。一方面，应进一步拓宽涉农资金整合的范围。当前涉农资金统筹整合的长效机制中所设定的整合范围不大，主要还是以农业十几项的专项资金为主。基于此，应该将资金的整合范围进行扩大，不仅要将“三农”领域的资金包含在内，还要将生态功能区转移支付或者农村义务教育等方面的内容进行涵盖，进而做到对资金全方位的统筹整合。这样就能将所有的涉农资金进行归类和整理，落实大专项和任务清单结合的管理模式；另一方面，应尽量减少指导性任务清单，允许各地区在按时完成约束性任务的前提下，根据本地实际情况对非约束性任务资金进行统筹整合使用。

（三）优化总体布局，突出实施重点

一是坚持规划引领，优化空间布局。实际工作中，应坚持以县域乡村振兴战略规划为引领，以重点项目为载体，因地制宜，通过涉农资金统筹整合，发展一批质量高、产业带动能力强的好项目，为乡村振兴提供坚实经济基础。注重把投向相近、目标相似、来源不同的各项涉农资金进行统筹安排，集中投入，综合打造，成片整体推进。二是立足区位优势，突出实施重点。以打造乡村振兴齐鲁样板示范区为主抓手，依托资源禀赋和区位优势，抓住抓牢都市需求，深度融入省会都市圈，持续提升农村道路、人居环境、村容村貌等基础设施建设水平，大力发展“一村一品”，扶持重点产业园区发展，探索“农业+文创”“农村+旅游”新途径，促进产业、人才、文化、生态和组织同步振兴。

（四）完善考核方式方法

在涉农资金的统筹整合方面，首先，县级部门要做好该项工作的基础环节，以乡镇村为单位建立起涉农资金的三级使用机制，进而形成从上到下的涉农资金统筹使用和监督体系。其次，上级部门应进一步细化完善考核指标，以山东省涉农资金统筹整合综合绩效评价为例，存在绩效评价指标不够细化的问题，对有的项目来说，项目实施进度不属于可量化指标、可取数指标，无法确定完工百分比，宜适用于定性指标来描述。再次，可以充分利用现代信息技术，依托预算管理一体化系统和涉农资金整合监管系统，加强对基层涉农资金统筹整合工作进展情况的调度，督促基层切实加强涉农资金绩效管理。最后，可以建立涉农资金统筹整合负面清单制度，促使涉农资金的监督和管理工作得到进一步保障，防止涉农资金被借整合之名滥用，确保每一笔涉农资金都安全规范高效使用。

结语

综上所述，推进涉农资金筹整合，是加快农业农村现代化、全面推进乡村振兴的重要举措，也是提高涉农资金使用绩效、丰富扩展财政监督路径的内在要求。为了贯彻落实好中央关于贯彻落实三农的重要指示，就必须切实抓好涉农资金统筹整合工作，不断细化工作方式和优化相关政策，从而引导帮助各地区充分用好涉农资金统筹整合政策，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步提供有力支撑。