论“智慧政务”与“数字政府”的互动关系

周 玄

（上海卓繁信息技术股份有限公司，上海 200235）

1 “数字政府”与“智慧政务”的发展背景

1.1 从理论层面看“数字政府”的演变

一般认为，“电子政务”“数字政府”的概念最早是在1993年美国发布的《国家绩效评估》中提出的，指出“无纸化、一站式、客户驱动、隐私保护”等先进信息技术是克服政府在管理和服务方面弊端的有效方法。2005 年，Darrel West 出版的《数字政府：技术与公共领域绩效》，标志着“数字政府”正式进入公众的视野，随着数字化进程的逐步加快，影响电子政务、流程再造、服务交付、移动办事、在线办理等的因素逐渐增多。技术、设备、体验需求和渠道的变化，对政府服务绩效的影响更为深刻。2012 年，美国发布报告《数字政府：构建21 世纪平台更好地为美国人民服务》，同年，英国政府也推出了《政府数字战略》，这标志着“数字化”或“数字政府”的概念开始被美国等西方国家广泛使用。

1.2 从概念层面看“智慧政务”的发展

“智慧政务”源于“电子政务”的概念。换言之，新技术的出现使“电子政务”必然改革，从而催生出“智慧政务”这一新的概念。1990 年以前是传统政务阶段，由于技术等现实条件的制约，政府只能采取面对面的传统公共服务方式为市民提供服务。1995 年到2000 年，随着互联网的应运而生和信息技术的发展，“电子政务”出现了。在此阶段，政府提供政务服务的能力有了极大的改善，效率显著提高，但在提供政务服务方面仍会一定程度地受到的时间和空间的制约，其服务范式已转变为基于服务供给的协作统一服务。2015 年至今，Web2.0 阶段突破为Web3.0 阶段，虚拟网络通过语义网络、无线通信设施RFID／USN 等更先进的技术与现实世界交互连接，产生基于实境网络和公共领域的智慧政务。这一阶段的具体特点是，政府变得更加“智慧”、更加高效，管理更透明。智慧政务在此阶段也呈现出智能化、透明化、实时性、移动性和无缝对接等特征，带来一种更为先进的、成熟的智慧政务服务范式。

综上，无论是“数字政府”还是“电子政务”，都不是理论研究层面的新概念。“数字政府”与“电子政务”的出现几乎是同时的，而且含义也相似。但在发展过程中，“电子政务”逐渐演变为“智慧政务”，从而有了更先进、更成熟的内涵。

2 “数字政府”与“智慧政务”的关系

2.1 “数字政府”与“智慧政务”的概念

从不同的角度看“数字政府”的概念有不同的定义。从形态视角来看，数字政府是“在信息技术革命的推动下，将工业时代的传统政府推进到信息时代的一种新的政府形式”；从工具视角来看，数字政府是“政府与其他利益相关者的互动、政务服务等各类政务活动以数据方式存于云端，政府的活动形式转变为在数字化、网络化的环境下展开，政府部门可以直接灵活地合作，决策基于数据”；从过程视角来看，数字政府是“利用数字化的思维模式，运用信息化的技术和数字化的工具等来帮助政府决策和治理信息社会空间，为公众提供优质政务服务，增强公众服务参与度和满足感的过程”。“智慧政务”是在国家推进智慧城市和智慧社会建设的大背景下提出的。正如上文提到的，“智慧政务”的出现并不是偶然的，而是政府公共服务范式从全能型转向服务型和智慧型的必然要求，是电子政务发展到一定程度以后的更高阶段。简言之，智慧政务是一种高级阶段的电子政务，它是面向公民和企业提供无缝对接的政府公共服务。在技术层面，它实现了基于实境网络，对云计算、大数据、语义网等多种技术的综合应用。换言之，智慧政务、智慧商务、智慧社区和智慧家庭等皆属于智慧城市的核心内容。

综上，从“数字政府”的概念来看，“数字政府”应该包含政府对整个社会的智治，政务服务、城市管理、公共服务、社会治理等众多方面。而“智慧政务”则是政府政务服务的一种更加先进的、智能的形式。“数字政府”包含了“智慧城市”，“智慧城市”包含了“智慧政务”，所以从概念来看，“数字政府”的外延大于“智慧政务”。

2.2 “数字政府”与“智慧政务”的共通点

2.2.1 理念协同，即“服务型政府＋”

随着西方新公共管理理念传入中国，公共服务开始成为政府治理的新理念，成为我国现代政府治理追求的重要目标，倡导用新的治理工具和手段来提高政府的服务质量和效率，提升人们的满意度。然而，在智能社会形态背景下，随着互联网、大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等的发展，社会产生了新的变革，必然推动我国现代政府治理的转型升级，随之而来的是一种融合新型科学技术的新型服务政府，即“服务型政府＋”。服务型政府，是一种以为人民服务为主要宗旨，将公民和社会放在第一位的政府治理理念，是将管理寓于服务之中的治理模式。作为政府治理现代化的主要理念，其核心是以民为本，既体现在为人民服务和实现社会善治的核心理念上，又体现在政府治理现代化过程中，高效、法治、民主、有限等制度体系建设。因此，无论是对“数字政府”还是“智慧政务”，这些都是政府理念在政治现代化过程中的基本内涵。“服务型政府＋”同样也能适应未来智能社会、数字社会的内在要求。

2.2.2 数据协同，即“数据一致性”

“智慧政务”的大数据战略与“数字政府”倡导的大数据建设是一致的。“数字政府”和“智慧政务”建设大数据项目，推动大数据应用，符合国家的大数据布局，意义重大。各地区“一网通办”“异地可办”“跨区域通办”渐成趋势，“掌上办公”“指尖办公”逐步成为政务服务的亮点，不断优化营商环境，为政府各部门决策提供重要数据依据和智能化手段。同时，“数字政府”将集中录入政府各部门管理数据、服务民众的各类政务服务数据和所有面向社会的各类公共服务数据，这些数据甚至还包括各类社情民意数据，这些大数据必将成为各级政府各部门构建现代化社会治理能力体系的重要基础，各类“智慧政务”服务也将纳入“数字政府”范畴，这些完整的政务服务数据将为政府决策提供重要的依据。

2.2.3 业务协同，即“交叉业务”

“数字政府”的创新应用与“智慧政务”应用存在许多共性，包括政务服务、协同办公、移动应用、社会治理、决策保障等方面。“智慧政务”和“数字政府”都是在现代信息化、网络化的背景下，运用大数据、云计算、物联网、AI 等先进技术，通过监督、检测、分析、整合、智能响应等手段，提高政府的业务办理能力和运行管理效率，实现各职能部门之间数据资源的高度协调整合，如政府运用自动化办公、政府网络发布实时信息、各级政府间远程会议操作、运用电子化民意调查、公民政务网查询政务信息等，同时加强职能监管，促进政府运行更加廉洁、务实、高效，提高政府的透明度，增强政府的公信力，真正建立高效、便民、快捷的现代化政府，为企业和公众生活提供一个良好的环境。

2.3 二者的关系

2.3.1 “数字政府”为“智慧政务”提供平台支撑

2018 年7 月，我国发布了《国务院关于加快建设全国一体化网上在线政务服务平台的指导意见》，决定在全国建设统一的政务服务基础平台，包括：推进政务服务一体化和公共支持一体化，促进政务服务事项在全国范围内的标准化统一、推进全程网络办公，促进政务服务跨地区、跨部门、跨层级数据共享服务和业务协同。在“数字政府”的架构体系中，全国一体化平台是“数字政府”的神经中枢，是国家政务数据的重要枢纽，也是全国政府服务人民的未来、保障民生的关键基础平台。各级政府的各部门都推出不同的政务服务，这些政务服务都在不同程度上借鉴、依赖政务服务一体化平台。因此，依托“数字政府”良好的建设运行机制和快速高效的发展能力，可以为“智慧政务“的相关服务拓宽渠道，同时提供进度和效率上的保障。

2.3.2 “智慧政务”是“数字政府”的功能形态之一

“智慧政务”不仅是技术性的描述，也是“数字政府”现代化功能的展现，是现代政府治理与现代信息技术相结合的产物，它改变了传统的政府工作模式。企业或公众不需要一直围绕着政府部门转，办理每一项事务只需通过政府部门的网上服务系统提交相关信息，“一站式”解决其审批内容。同时，“智慧政务”的发展也为现代政府治理、创新公共服务模式提供了技术手段和制度体系，通过对网络信息技术的应用，智慧政务改变了传统政府治理模式下办公人员故意拖延、权力寻租以及脱离社会等各种人为因素，使公共服务更加快捷、公平、直接。在现代政府治理模式下，“智慧政务”加强了跨部门的信息共享和业务联动，通过数据比对手段可有效增强政府对社会、对市场的监督和管控能力。同时，“智慧政务”改变了传统政府治理模式下，政府信息不透明等带来的弊端，使公民能够通过网络信息化途径对政府进行依法监督和参与政府的决策，使政府能够严格依法行政和提高其决策的民主性、科学性。

2.3.3 “智慧政务”是实现“数字政府”的途径与手段之一

“智慧政务”的提出，就是为了让公众生活更加便捷，为公众提供更加精准、智慧、高效的政务服务体验。其与数字政府一样都是使用大数据、云计算、物联网等技术来智能处理数据。“智慧政务”不仅可以让公众更好地参与政务，满足公众需求，还可以使政府的管理方式和管理行为朝着更加人性化、多样化、高效化、便捷化的方向发展，从而实现“数字政府”的目标。“智慧政务”的根本目标和其核心价值就在于政府以数字化、智能化的方式，为社会公众提供更加精准、便捷、高效、主动的政务服务。具体来看“智慧政务”包括政府内部的管理、各级政府的连通、政府部门之间连通、政府对社会事务的管理和对公众的公共服务等方面的基本内容，这些也都是包含在“数字政府”的内容中。

3 “智慧政务”与“数字政府”的相互作用

3.1 公众对政务服务的新诉求，迫使“数字政府”发展

当前，随着我国经济和科技的飞速发展，人民群众生活水平不断提高，社会诉求也发生了更多的变化。跟过去相比，公众在信息的获取与信息传递方面，有了很大的不同，具体体现在信息传播的便捷性与高互动性上。这些变化对政府行政管理提出了更高的要求，这些要求映射在人民群众生活的方方面面，包括政务服务、公共安全、社会治理等。人民群众诉求的提高，无疑对政府的社会治理和公共服务提出了更高的要求，推动了“数字政府”的发展。同时，政务服务越完善，越会激发企业和人民群众的更进一步诉求，进而推动政务服务向更好的方向迈进，这实际上是一种良性的互动作用。出现这种“互动”的本质原因是在政府与民众之间，政府具有天然的、更强的影响力和更多的主动性。政府改善政务服务，提升治理能力没有止境，企业和民众的满意度，始终是政府行政能力的“试金石”。企业和群众能不能方便、高效、满意地办事，绝对是一个地方营商环境优劣的重要体现。

3.2 政务信息化的应用驱动，推动“数字政府”快速发展

一个地方的“智慧政务”发展程度，不仅代表着政府对信息技术应用的重视程度，也代表着“智慧城市”和“数字政府”的发展水平。政府对信息技术发展的重视，使得政府服务发展取得了显著成效。政府对信息化的依赖程度不断增强。目前，全国县级以上党政机构如果离开互联网和计算机，几乎难以正常运作。同时，人民群众对信息化的需求也逐渐增强，不仅仅是获取信息的需求，还涉及公开参与、网上办事等需求。因此，政务信息化的应用驱动，也是“数字政府”快速发展的重要推动力。同时，政府信息的应用也改变了政府传统的管理和运作模式。在数字政府时代，应用大数据技术构建信息共享平台和开放的数据平台，可以实现跨部门业务的统筹协调，减少部门之间的责任推诿，并打破数据壁垒，提高行政效率。政府在管理的过程中，增加数据的公开性和透明度，也有利于人民第一时间获取政务信息，监督公权力的运行。

3.3 “数字政府”在数据驱动下创造政务服务效益

在大数据时代，数据是最本质的要素，政府作为生产数据和数据集中汇集的组织，本身就会产生大量的数据。无论是政府对治理精细化、服务个性化的要求还是对信息透明化的要求，都体现着使用数据的广度和深度。从政府自身的行政行为来看，本质也是一个不断挖掘、运用和经营数据价值的行为过程。因此，在数据驱动下，政府组织拥有和生产海量数据，归集数据资产、数据能源和数据组织。政府运用互联网和数字化的思维、理念、战略、工具等手段，利用数据自身的价值，来治理社会，提供优质政府服务，增强公众服务满意度，进而成为社会信息融通者和智慧型政务服务提供者，这些都体现着传统政府向数字政府这一组织范式升华的逻辑变迁，是创造政务服务效益、提高公共效益、有效内化数据的全过程。

3.4 “数字政府”打破数据孤岛，推动政务服务供给

信息孤岛的治理属于国家治理问题，本质上需要国家提升政府的“智慧”治理能力。推动“数字政府”的发展，有助于消除部门利益壁垒，打破部门利益的藩篱。政府各部门应从整体性治理理念出发，运用信息技术推动政府的整合型运作，实现线上治理，提供网络式服务，推动数据资源的开放共享。“数字政府”能够在数据意义上建立起整合与共享的平台，加快各部门的数据收集、信息提供、数据加工和协调整合，实现政府整体利益综合提升，建立服务覆盖更普惠的公共政府。数字政务服务将极大地改变政府提供政务服务的能力，提高包容性。

4 总结

现代信息技术飞速发展，人类社会正经历着前所未有的变革，不仅人类的生产生活方式发生了巨大变化，而且政府的形态和管理方式也在经历巨大改变。“数字政府”和“智慧政务”建设就是对时代变迁和改革的回应。建设数字政府首要前提就是，消除信息孤岛，拔掉数据烟囱，通过政府各部门数据的互联互通，实现数据有序共享，这也是实现“智慧政务”必然要经历的过程。同时，人们对政务服务智能化的需求也将促使“数字政府”的快速发展，从而实现政府决策科学化、社会治理精准化、政务服务高效化。可见、“智慧政务”和“数字政府”是相互作用的。研究二者的关系，找出二者的共通点和相互作用力，为新时代提升政府服务质量、推进国家治理体系和治理能力现代化改革提供有价值的参考。