城市反贫困政策的国际比较与我国未来路径

文/刘芝佑

“全面小康路上一个也不能少。”这是我们党向全国人民作出的郑重承诺。在迈向全面小康的道路上，不能让一个农村贫困群众掉队，更不能让一个城市贫困群众掉队。随着城市化进程的不断推进，城市贫困逐步得到关注，特别是在新冠肺炎疫情影响下，更多的人开始关注城市中的贫困群众。在农村，再穷也能有地方住，有食物吃。但是城市里摆地摊、开出租车、打零工、残疾人家庭、空巢老人家庭等，他们没有稳定的收入，在没有足够积蓄的情况下，一旦风云突变，生活就将受到极大的伤害。因此，城市贫困人口的脱贫问题将成为今后我国贫困治理的重点及难点。

贫困问题是较为复杂的问题，世界各国在经济水平、政治结构和制度体系及社会文化上各有差异，在城市贫困的划定标准、衡量方式及致贫原因各不相同，所实施的城市反贫困政策也千差万别。马太·杜甘在《国家的比较》一书的开篇便提出：“不关心别国的人不能真正地认识自己的祖国。只有将你所在的国家同其他国家相比较，才有可能体悟到本国的独特性、结构以及运作。”

为此，我们需要了解西方福利性国家在城市反贫困方面所做的工作和其他发展中国家的各项政策方案，借鉴各国在城市反贫困工作上的实践经验，为我国城市反贫困的下一步走向指明可行路径。

一、城市贫困与反贫困

城市，是人类社会、自然界演化的高级形态，其自身是一种有机的生命形式。城市是人类社会发展的理想和归宿。据统计，2019年年末我国常住人口城镇化率已达60.6%。在几年前有部出名的电影，叫《贫民窟的百万富翁》，展现了印度繁华城市另一侧的一个贫民窟。近年来，城市贫困逐步得到重视，城市中大量的贫民人群已经成为一种让人担忧的现实。而无论从经验或理论上讲，贫困都是极其复杂的问题。不同的福利体系，迥异的时空条件，学界、政府与大众对贫困的理解各不相同[1]。因此，城市贫困的内涵特征、成因及困境等相关的知识，成了本文首要解决的问题。

（一）城市贫困

1.城市贫困的基本内涵

直至今日，学界对贫困还没有确定的内涵及其衡量标准，但贫困却是客观地存在的。本文认为，贫困即因某些原因导致部分人不能获得足够的资源以维持其最低生活水平，进而带来一系列不良后果的现象。主要分为绝对贫困和相对贫困。

就我国而言，现阶段城市内的绝对贫困问题已基本解决，但依旧面临相对贫困的问题。相对贫困是指生活水平低于社会平均水平，但勉强可以维持生计。英国奥本海默对贫困的定义是“贫困是指物质上的、社会上的和情感上的匮乏。它意味着在食物、保暖和衣着方面的开支要少于平均水平。”由于贫困概念尚未明确，各国学者对城市贫困的研究夹杂在贫困现象之中。以美国为例，早期关于城市贫困的研究多集中在住房问题上，但随着全球化、城市化带来经济重组及大量移民，对城市贫困的研究逐渐转向失业、妇女及少数族裔上面。我国在社会转型的巨大冲击下，将下岗失业、外地打工者、老弱病残等不能维持最低生活标准的人群定义为城市贫困人群[2]。

2.城市贫困的主要成因

城市贫困是普遍存在的一种社会经济现象，但各国城市贫困的成因有所侧重。城市贫困具有动态性、实时性，随时代的变化而变化。总体来看，各国城市贫困的成因可以从外部、内部两大层面进行分析。

在外部原因中，首先是制度背景和政府相应的政策。以中国为例，改革开放后城市生活成本日益提高，在社会保障体系未能及时跟进的情况下，城市中大量无劳动力的残疾人、无生活来源的老年人和无法定抚养义务的未成年人，即“三无”人员，只能靠最低保障金度日，沦落为城市贫困人群。其次是就业，随着产业转型的发展，市场对劳动者素质的要求也逐步提高，对于部分年龄较大、文化素质不高，缺乏社会资源的城市劳动者而言，极易失去工作。最后是突发型重大疾病带来高昂医疗费，易使本处于小康的家庭支撑不下去。

内部原因中有家庭背景、文化程度，个人或家庭成员品质等因素导致贫困。首先是家庭背景，譬如在一个家庭中，需要赡养的老人多且需要抚养的孩童多，当主要经济来源遭遇风险时，这个家庭就容易落入贫困群体。其次是文化程度和技能水平，支撑城市生活的主要是工资，而知识技能与工资水平是成正比的，一些简单的体力劳动者的工资水平大多较低。最后是个人志气，消极怠工和努力奋斗所获得的成果是不一样的，如若一味消沉，发泄自身不满，毫无改变现状的志气，仅仅依靠“吃低保”将很难“扶上墙”。扶贫先扶志，脱贫离不开内生动力。

（二）城市反贫困

1.城市反贫困的内涵及特征

反贫困（Anti-poverty）一词最早出现在《世界贫困的挑战》一书中，作者冈纳·缪尔达尔指出，贫困的发生受政治、经济、社会发展等多要素作用，因而反贫困工作不可能一蹴而就，与政策层面上的指导密切相关。全球化、工业化、城市化的纵深发展，致贫现象逐渐多样，反贫困的内容不断丰富，目标也不断推进。

城市反贫困具有长期性、艰巨性，与农村反贫困相比较，城市反贫困还兼具复杂多变性。有学者指出，贫困起源于相对性，是一种在人脑中构建的对比，具有时间相对性和空间相对性。城市反贫困需与时俱进，与时代、生产力水平相一致；更要因地制宜，不同的地域应有不同的对策。

2.城市反贫困的政策困境

首先是政策制定主体较为单一，由政府主导，贫困群体参与不足。目前各国城市反贫困政策的制定、落实，资金的分发，执行中的监督，基本都为政府主导。城市贫困群众只是消极地等待资金发放，缺乏制定政策话语权。

其次是城市反贫困政策的定位有失偏差。例如我国的城市反贫困政策主要为居民生活最低保障制度，是为补齐城市低保家庭的人均收入与城市贫困线的差距，进行物质方面的补给，从目标设定上看，是一种消极的保护性政策。

再次是政策重叠，监督乏力。目前，我国已初步建立社会保障政策、就业政策，社会救助政策等一系列社会反贫困政策，但在实施过程中，由于缺乏统一、严格的法律规定，各项政策的衡量标准也略有偏差，很容易导致各部门相互推诿、“一保再保”“关系保”“人情保”等不良现象。

二、发达国家的城市反贫困政策

介于各国在政治、经济、文化、社会形态等方面的差异，以及贫原因和对城市贫困程度的划定标准、衡量方式等方面各不相同，本文把世界各国的城市反贫困政策划分为发达国家和发展中国家两部分，在发达国家中选取英、美两个老牌大国。在发展中国家中主要选取了金砖国家中的巴西和印度作为分析对象，将在本文第三部分展开。需要指出的是，本文在国际比较这一部分并不做铺展论述，主要是挑出这四个国家在城市反贫困中具有代表性的核心政策。

（一）英国社会福利保障政策

英国，是世界首个建立现代意义社会保障体系的国家，其济贫制度成为近代西方国家济贫制度发展的典范。早在14世纪中期，都铎王朝就曾颁布禁止流民因懒惰而不干活的惩罚性法令。随后100多年，英王陆续出台各项济贫法令，例如1601年的《伊丽莎白济贫法》，针对贫困人口特点进行分类救济，对有劳动能力者提供就业救济，对无劳动能力者提供最低生活保障、住所和技能培训等，奠定了最初的济贫制度。随后，又陆续出台其他法令对济贫法予以完善，例如1662年《居住法》、1908年《老年年金法》、1925年《寡妇孤儿及养老年金法》、1938年《盲人法》等等一系列法案。

二战后，英国社会福利保障政策进行深入推进时期，在1946年～1948年间，英国政府颁布和实施了一系列的社会立法，如《国民医疗保健法》及《国民救济法》等。1948年颁布《国民救济法》正式确立了英国的现代社会保障制度。1979年8月，保守党领袖撒切尔夫人上台执政，对经济、社会展开一系列大刀阔斧的改革，被称为“撒切尔革命”。在福利制度上，主要有四项措施：第一，公共住房私有化；第二，改革国民医疗保险制度；第三，养老金制度，改革降低养老金给付标准；第四，教育改革，削减政府教育开支。纵观英国将近半个世纪的社会福利保障政策发展过程，在反贫困政策建设上属于先驱者，起步早、经验丰富、体系完善、成效卓著，并在不断发展和完善中，政策涵盖的内容越来越广泛，相关法律法规也越来越正规，还出现新特征。例如，将社会福利保障政策由政府主导转向放权市场，大力激发市场的作用；政策从全民性的“从摇篮到坟墓”转变为有选择性的福利以及福利多元主义的特征。

（二）美国的社会福利体系

美国在城市反贫困工作中实施的主要政策正是我们所熟知的社会福利体系。自1935年《社会保障法》的颁布，经过85年的发展演变，美国的福利体系，由医疗保险、社会保障、失业救济和福利制度组成。包含的援助津贴项目众多，有养老金、伤残福利金、联邦保健、粮食券、住房援助金等14种，针对的人群多为老年人或伤残者。

目前，美国已基本建立了较为完善的社会福利体系。整体上，美国社会福利体系包括两部分：社会安全保障体系和社会救助体系。第一，社会安全保障体系。包含社会安全保障、联邦医疗保障、失业保障等，主要由联邦政府负责，面向对社会有贡献、曾缴纳收入税的群体。第二，社会救助体系。主要由各州政府负责，其目标是维持最基本的生活，面向没有社会安全保障的困难群体。

美国的福利体系对解决贫困问题是切实有效的，福利制度在设立初期，指导思想是稳定社会秩序、缓和社会矛盾，通过政府把从富人那里纳税所得的钱转交救济贫民，对于促进社会公平公正，具有一定的促进作用。

三、发展中国家的城市反贫困政策与对比小结

以巴西和印度为代表的发展中国家，城市贫困问题依然以绝对贫困为主，在应对城市贫困的问题上，大多采取的三步措施：直面贫困现状、重点领域突破、层层递进减贫。通过上述引用的四国主要政策的对比，能看出在应对城市反贫困上，各国面临的发展环境是不一样的；成效上，发达国家已拥有较为健全的社会福利体制，而发展中国家还处于制度建设上。

（一）巴西与印度在城市反贫困工作中实施的主要政策

作为金砖五国之一的巴西，城市贫困是需要直面的重大问题。巴西政府为解决经济增长所带来的“蛋糕”分配不均的问题，在1993年，推出了较为完善的“雷亚尔”计划，即通过建立一种良性的收入分配模式扼制城市之中的通货膨胀危机，使城市经济能够实现平稳增长，以及“零饥饿”计划和“无贫困”计划。随后，巴西政府还提出了一系列救助计划，其目的不仅仅在于减少贫困饥饿，还加大交通、教育、医疗等配套设施的改善，促进贫困家庭更大程度地融入社会发展进程。

尽管现行城市化发展阶段不同，但巴西和印度的城市贫困却有着许多的共同特征。同时也面临着严峻的贫民窟、就业、收入差距悬殊的问题。同样，印度政府推行了针对贫困家庭儿童的“基础教育工程”“营养计划”等项目，为老人、妇女还设立了一系列退休金、产妇津贴。在就业方面，印度政府推行了各色技术培训计划，以期提升贫困群众内生动力。印度有着严峻的贫民窟问题，基础设施供不应求，近年来，印度政府主要是以提供住房来应对，例如“尼赫鲁全国市区重建计划”“拉吉夫城市住房工程”计划。

（二）发达国家与发展中国家城市反贫困的特征比较

在城市反贫困治理中，可有选择性地借鉴他国经验、注意各反贫困主体的分工与协作、并做好打持久战的准备。

总体而言，发达国家大多已经建立了完善的社会福利体系，而发展中国家仍处在社会保障制度的建设层面。各国内部的侧重有所不同，英国的国家福利体系更多的是一种全民保障，已完备地覆盖各个阶层、保障人生各个阶段，易导致政府压力过大，容易陷入福利病的窘境。而美国，则更加侧重一种补救、助推力量的社会福利，其提倡勤劳工作的价值观，认为贫困不是因为缺钱，而是缺少挣钱的能力。

可见，全面性、高保障的福利制度并不是一劳永逸的，“授人以鱼，不如授人以渔”，城市贫困治理的核心应是提升贫困人口自身的脱贫意愿和脱贫能力，打铁还得自身硬。这在世界多国的城市反贫困政策中都有所体现，巴西“零饥饿”计划中就体现了抑制贫困代际传递的意愿，在印度政府公布的多项减贫计划中也提及基础教育、职业教育、推进就业的重要性。脱贫不是政府的独角戏，而应需要中央政府主导、地区政府、贫困群众、用人单位、培训学校等多方合作，方能更好地促进反贫困系统的平稳有效运转。

四、对我国城市反贫困的未来探索

我国国土面积辽阔，各地经济发展水平不均，城市贫困群体多样化，城市致贫原因复杂化。随着全球化、城市化、工业化的深入推进，我国城市贫困问题日益凸显。据民政部数据显示，2019年我国保障城乡低保人员数量高达4333.5万。同时，我国的城市反贫困政策还存在消极保护、选择性忽略、政策缝隙较大的问题，下一步需要从更新政策理念、合理界定待援助人群、严防执行疏漏等方面进行突破，尽可能最大限度地发挥政策效果。

通过梳理主要发达国家与发展中国家的城市反贫困的经验、并对照我国城市反贫困实践，可以发现以下三点可行的未来路径。

第一，更新反贫困理念，由物质援助转向精神帮扶。剔除“依赖感”，以“扶志”为目标导向，加强职业或技能培训，提供更多的就业渠道；完善基础教育，严防贫困的代际传递；着力改善城市配套措施，实施城中村改造。

第二，合理界定待援助人群，从“有选择”到“全方位”。关注农民工、私企职工、待业学生等城市新贫困群体的合理保障，有标准有条件、合法地将他们纳入到救助对象范围内。消除歧视性规定，提供衣食住行的保障。通过棚户区改造，分配廉租房，分发食用油、大米等及时稳定待援助人群，并加快解决新贫困群体工伤保障、医疗保障、失业保障、养老保障等问题，推动其融入城市生活。

第三，严防执行疏漏，织天网，保衔接。教育、医疗、就业、养老等多项政策在设立标准，发放执行上难免重叠，加之缺乏统一、严格的法律规定，容易产生部门相互推诿，甚至出现“一保再保”“关系保”“人情保”等不良现象。为确保城市反贫困政策顺利推行，需要不同城市不同部门的政府相互协作、彼此监督，可采用信息公开“一网通办”公开招标等的方式，联合企业、非政府组织等共同开展咨询、培训等服务。需要设立严格的监督及奖惩机制，为城市反贫困政策的推进保驾护航。

五、结语

随着城市化、工业化进程的不断推进，城市的贫困问题日益严重，特别是在此次新冠肺炎疫情下，让更多的人了解到城市贫困群众的艰辛。因此，城市贫困人口的脱贫问题将成为我国今后扶贫工作的重点和难点。目前各国的城市反贫困政策基本呈现出物质援助向精神帮扶的转型倾向；发展中国家大多由有选择性救济向发达国家的全方位保障进行转变。我国城市反贫困也体现了上述两项特征，在未来，还应提高政策执行效率，完善监督及奖惩措施。

无论是发达国家还是发展中国家，在城市反贫困工作上都获得了一定经验，城市贫困并非解不开的死结，但城市贫困治理注定是条漫长而艰辛的道路。