PPP项目建设期财务风险识别与应对

贵州正习高速公路投资管理有限公司

引言

面对经济转型的巨大挑战，为缓解了财政压力，政府在基础设施和公共服务领域大力推广PPP模式，引进社会资本参与项目投资、建设和运营。由于社会资本投入资金巨大，建设周期较长，因此存在大量的不确定因素，如何识别财务风险并对其有效应对便显得非常重要。通过识别和分析建设期的财务风险，运用风险应对策略及工具，防范和处理风险，就能够变危为机保障投资收益。

一、PPP项目建设期主要财务风险的识别和分析

（一）履约风险

政府履约风险主要指政府方履约不到位，导致PPP项目推进缓慢或者无法推进，社会资本方无法收回投资本金和收益的风险。该风险主要体现在：

（1）行政审批拖延。比如国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证这关键四证的取得时间，直接影响项目工程施工的推动速度；已经进入财政部PPP示范项目库的PPP项目依然存在未能取得四证的情况；

（2）土地征拆进度缓慢。PPP项目多为政府负责土地征拆工作且经费包干使用，在项目实施过程中很容易造成经费超支，导致土地征拆进度缓慢，进而影响项目建设期限。如某高速公路PPP项目，已经开工2年时间，土地征拆工作依然未能全部完成；

（3）政府资本金未及时到位。政府资本金一般由政府出资人代表出资，其资金来源多为财政拨款。在财政困难的时候，该部分资本金就不能按时到位，进而影响银行贷款的取得。近几年大力推进PPP项目，财政压力一直较为紧张。

2.社会资本方履约风险

（1）社会资本对市场的预期预测不足和项目的论证不足，导致中标后不履约或延迟履约，项目不能如期完成。

（2）项目公司在投资、建设过程中，未按合同约定的质量要求执行。PPP项目与传统的政府发包项目完全不同，项目公司股东和总承包单位多为同一家公司，政府监管可能弱化，存在质量隐患。

在正确处理留守儿童教育问题的各个社会部门中，最主要且最需要的是政府发挥自身的引导和约束作用，政府可以充分利用教育资源，如让一些志愿者和资历较深的老师到农村一些学校进行支教，为更好地处理留守儿童的教育问题奠定基础，同时促进教育资源的合理利用［8］。

（3）项目公司融资不到位，出现资金断链导致项目终止。

（二）税务风险

税务风险主要是指由于税收法规的变更，带来项目合同有效性、成本增加、财务指标等发生变化的风险。例如，2016年5月1日建筑行业全面实施“营改增”，导致原有PPP协议中关于税收分担约定发生变更，政府和社会资本需要另行磋商签署补充协议。

（三）资金风险

1.材料涨价造成资金压力

施工主要材料钢材近几年行情波动剧烈，增加项目公司资金压力，容易形成资金缺口。比如：根据网上信息价I级钢筋2016年7月是2850元/吨，2017年12月已经涨到5010元/吨，增长比例为175%，大大增加材料开支。

2.桥隧比变化导致成本增加

PPP项目在实施过程中存在桥隧比变化情况，增加了成本，威胁资金链的安全。比如：某高速公路PPP项目桥隧比，由原来的52%增加至64%。

3.资金闲置风险

项目公司按照施工进度筹措资金，但施工现场可能因为特殊雨季而影响施工进度导致开支减少，产生资金闲置。比如2019年6—8月，一方面是银行银根收紧提贷不易，需要项目公司提前预留资金；另一方面黔北地区梅雨时间比往年延长了1个月，导致资金闲置。

（四）不可抗力风险

不可抗力风险主要是指政治风险、民众反对及自然灾害等风险。比如2020年春节，新冠疫情导致项目延期2个月以上，按照100亿元项目计算，增加利息开支约为8167万元，100亿元×央行贷款基准利率4.9%×2个月/12月=8167万元。2020年夏季降雨量是80年一遇，PPP项目现场驻地、堆放的材料及工程实体都有不同程度的毁损。

二、PPP项目财务风险控制及应对策略

（一）风险补偿策略

1.防范履约风险

在《PPP项目政府和社会资本合作项目合同》中首先应该约定行政审批和土地征拆的完成时间节点；其次合同中约定违约风险补偿条款，对不能按合同履约的责任方进行处罚；第三合同中规定社会资本方向政府递交投资人履约保函、项目公司向政府递交合作履约保函，在不履约的情况下可以取得相关补偿；第四采用顺位中标人制度，在第一顺位中标人不履约的情况下，启用第二顺位中标人；最后项目公司建立银行短贷等应急资本，在股东方资本金不能按时到位时，能够推动项目开展，规避资金断裂风险。

2.防范资金风险

项目公司建立应急资本金，出现资金缺口时，确保项目正常运转。出现资金闲置时，根据施工进度安排，可以归还部分贷款本金，提高资金使用效率。首先，监控项目完工进度管理，使资金使用与之相匹配，并适度延期支付，不断优化资本结构，使投资项目的资本结构保持最佳，合理降低融资成本。其次，强化资金预算管理，科学制定投融资计划，超前筹划资金的收支。最后，将固定贷款利率贷款合同置换成LPR浮动利率贷款合同，长期来看LPR利率低于央行贷款同期基准利率。比如：目前国家公布LPR利率为4.65%，央行贷款同期基准利率为4.9%，按照100亿元的融资规模测算，每年可节约融资成本100亿元×（4.9%-4.65%）=2500万。

（二）风险控制策略

1.防范税务风险

首先在PPP项目合同中约定投资金额为不含税金额，防范税率变化带来的可行性、项目成本、财务指标等变化；其次规定签订投资协议各方分别按照比例承担或者享受税收政策带来的税负变化；最后针对存在多税目多税率的税种进行固化，达到控制风险的目的。

2.防范不可抗力风险

不可抗力影响工期时，项目公司向政府递交申请，请求顺延建设期，取得将顺延期间发生的各项开支资本化的批复。

（三）风险对冲策略

采用风险对冲策略，防范价格上涨风险。风险对冲是指通过投资或购买与标的资产收益波动负相关的某种资产或衍生产品，来冲消标的资产潜在的风险损失的一种风险管理策略。比如防范主要材料突然上涨风险，可以在期货或者期权市场，购买主要材料的远期合约或者近似材料的远期合约，在实物市场和期货市场/期权市场实现风险对冲，转危为机保护投资收益。

（四）风险转移

防范不可抗力毁损驻地、堆放的材料及工程实体风险，在项目实施之初购买财产保险，在发生不可抗力造成损失时，可以找保险公司取得相应的赔偿所得，实现风险转移。

三、构建长效机制动态管理财务风险

（一）利用网络信息技术动态监控风险

当前已经步入大数据时代，需要统筹企业一切资源，借助网络信息技术对风险进行动态管理。大数据时代数据分析具有“向前分析”属性，契合财务风险管理“预防为主，防治结合”原则，将两者有机结合起来为企业风险管控提供决策依据。将各种财务风险按照影响盈亏大小、解决需要资源和时间、风险应对策略、企业拥有的资源等多维度分组，以PPP项目建设期为轴，组成风险矩阵，辅之各个风险存在的内在联系以及风险的出现和消灭，形成风险管控体系，实现动态监控风险。

（二）人员引进及激励机制

人员的素质和专业胜任能力对风险管理至关重要，企业应加强对人员的教育培训和提升。企业也可以定期安排风险管理成果与教训讲座，让全体员工尤其是经办人员了解更多风险专业知识，在识别和应对风险时具备更多的抓手。企业还可以与大学建立联合模式，让员工到学校参加进修，目的是让员工能够掌握科学正确地识别和应对风险知识。企业还要注重建立人才的任用与选拔体系，从外部引进专业能力强和职业素养高的人才。21世纪的竞争归根结底是人才的竞争，拥有风控人才并完善激励机制，针对识别和应对风险和贡献大小分别设置奖项，引导和鼓励全员参与风险管理。信息技术的发展，也为全员参与风险管理提供技术支持。

（三）适宜的组织结构

组织结构应该服务于企业管理，当组织结构与风险管理体系相适应才是适宜的组织结构。企业组织要运用已有的资源和可能占用的资源去适应风险的环境及其变化。财务风险应对需要高度的分权，动员全员参与、多角度无死角地去识别风险，集思广益才能防患未然；也要高度集权，能够快速反应和处理突发风险，所以风险管理体系应采用分权+集权的事业部组织结构或者M型组织结构。

结语

综上所述，PPP项目建设期存在多类财务风险且影响深远，需要付出巨大精力多维度去识别，采用有的放矢风险应对策略，借助现有金融体系、网络信息技术以及适宜的组织结构，统筹调配一切资源一盘棋推演。基于此，本文以PPP项目建设期财务风险识别与应对为例，提出风险应对策略及构建长效机制，高效防范和处理财务风险，保障项目顺利实施。