冷链食品监管的法律问题

娄丙录，孙 宇

(河南大学 法学院，河南 开封475001)

一、问题与背景

所谓冷链，是指易腐、生鲜食品在生产、储藏、运输、销售直到消费前的各个环节中始终处于规定的低温环境下，以保证食品质量，减少食品损耗的一项系统工程[1]。而冷链食品即采用冷链工艺，在生产到销售的全过程中都处于特定的冷链环境下的食品。实际上，虽然当前我国的冷链食品呈现“遍地开花”的繁荣景象，但我国冷链食品行业的起步要远远晚于美国等发达国家。早在1908年，发达国家的冷藏链技术就已经初步形成。历经百余年的发展，美国、德国以及日本等发达国家冷链食品的生产、运输、销售体系已经非常成熟，与之配套的冷链食品安全监管制度也十分全面和系统[2]。我国冷链食品行业发展虽然起步较晚，但后发优势明显，改革开放后的40余年间走过了发达国家一百多年的冷链食品发展之路。尤其是近十年来，作为全球最大的消费市场，伴随着我国物流产业的蓬勃发展和消费者从“吃得饱”到“吃得好”理念的转变，站在互联网+时代端口的冷链食品充分满足了消费者差异化、多样化食品需要，我国冷链食品的需求端不断膨胀，冷链食品行业发展迅速。

但是冷链食品行业在蓬勃发展的同时，其“野蛮生长”的副作用也随之显现。一方面，冷链食品从产地走向消费者的餐桌，要经历原产地—初预冷—冷库—冷藏运输—批发站点冷库—零售商场冷柜—消费者冰箱的漫长“旅程”[3]。然而由于我国食品冷链配套设施还不完善，食品冷链综合运营成本居高不下，因此部分冷链食品的温度监测与控制在这一漫长过程中都处于缺失状态，许多所谓的冷链食品难以做到从生产到销售的全过程低温覆盖，只是“伪冷链”。正如食品行业一句俗语所说的“温度是食物的挚友，也是食物的死敌”，这个本该全程低温的“旅程”中冷链缺失(或称冷链断裂)必然会对食品品质造成不可逆的负面影响，严重的还会造成食品变质，危害消费者的身体健康和生命安全(1)中国制冷学会副理事长兼冷藏冻结专业委员会主任刘长永接受采访时就表示：“我国规定冻肉制品应该储藏在-18℃的环境下，温度波动为正负1℃内。但有些企业为了节约成本，省电，冷库温度波动范围远远大于这样的幅度，很多储藏冻肉的冷库温度都升到-12℃，还没有用制冷机降温，因为开机就要增加电费成本。”“再比如，一些冻品的运输车辆就是普通货车，或者是没有机械制冷的保温车。有些装了机械制冷的冷藏车为了省电或者省油，车内温度不达标的现象也很普遍。”参见新华网.吃得放心，加强食品冷链监管很关键[EB/OL].(2020-06-22)[2020-11-25]. http://www.xinhuanet.com/food/2020-06/22/c_1126144020.htm。。另一方面，由于冷链食品涉及交通运输、海关进口、食品生产与销售以及冷藏冷冻技术等多方面、多环节问题，冷链食品行业在快速发展的同时其监管却相对滞后，出现了一些监管盲区。比如在2015年曝出的“僵尸肉”事件，该案中一些走私的冷链冻肉“肉龄”长达三四十年，总重量超过10万吨，数年来该犯罪团伙涉及的走私冻品货值超过30亿元人民币[4]。而在此次新冠肺炎疫情中，自2020年7月初厦门、大连海关先后从进口冷链食品的外包装上检测出新冠肺炎病毒以来，全国各地也密集报告了数十起冷链食品核酸检测阳性的案例。在国内疫情已经得到控制而国外疫情形势依然十分严峻的情况下，国内市场对进口冷链食品的巨大需求给各级、各环节冷链食品检疫部门造成了巨大的食品安全监管压力。在这种压力下我国冷链食品安全监管体系暴露出了各种漏洞，冷链食品安全事件接连发生，甚至出现了受污染的进口冷链食品在数个地市间流通月余后才被检出的案例。

习近平总书记强调，民生与安全联系在一起就是最大的政治。能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。对于普通的微观个体来说，食品安全是日常生活得以正常维持的必备前提条件；而从国家视角来看，食品安全治理直接关系到国家的治理能力和治理绩效。在“民以食为天”转变为“食以安为天”的时代背景下，获得干净、安全的食物已经成为一种新兴权利——食物权[5]，而更有学者认为食物权也是一项基本人权，是一种人权的“衍生性”权利[6]。在当下，随着研究人员从冷链食品上分离出活体新冠肺炎病毒、现实中发生了多起由于接触受污染冷链食品而感染新冠肺炎病毒的案例，新冠肺炎疫情经由冷链食品“物传人”的风险被证实，冷链食品安全风险链条不断延伸甚至跨越国界的态势愈加显著。因此在这种背景下如何运用法律保障冷链食品安全、治理冷链食品安全风险已成为关系到公众健康、疫情防控乃至国家食品安全体系建设的重要课题。从现有研究来看，虽然对于冷链食品以及食品冷链的研究文献数量颇多，但问题的讨论多集中在技术领域，而对于冷链食品在生产、加工以及市场消费等环节全过程监管法律问题进行的研究还明显不足。因此本文将从现行法律法规的考察与检视出发，梳理以《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)为核心的食品安全法律法规体系在冷链食品监管方面的缺陷，并结合美国、德国以及日本等发达国家冷链食品的法律监管经验，试图探索出优化、完善冷链食品监管的新路径。

二、现行法律法规体系下冷链食品的法律监管考察

现阶段我国冷链食品的发展已经步入了快车道，而与此同时冷链食品安全问题频频发生。因此对目前整个冷链食品行业的法律监管进行系统化的检视与考察，从立法与执法的维度切入，挖掘出问题背后的监管痛点和难点就具有十分重要的意义。

(一)立法层面

法治无论如何都是维护食品安全不可或缺的、基本的方式和策略。但在许多新型的、混合的行业，作为多种产业和行业的结合体，它们要么缺乏法律制度的规范，存在法律漏洞，要么相关法律不能协调配套得到有效的施行[7]。而这种问题在冷链食品监管领域表现得尤为突出。

1.对食品安全基础立法的考察

从食品安全基础立法上来看，作为我国食品安全监管法律体系核心的《食品安全法》自身就存在一些漏洞与不足。以基础概念的阐述为例，我国《食品安全法》第一百五十条将“食品”定义为：各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。而这一完全照搬已废止的《中华人民共和国食品卫生法》第五十四条的规定，对“食品”的定义范围明显过窄。以《食品工业基本术语》(GB/T15091—1994)为参考，其在第2.1条款对食品的定义是：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品、半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。所以从两者的对比可以看出，《食品安全法》对食品范畴的界定显然遗漏了半成品类食品。而实际上在冷链食品的种类构成中，半成品类食品又恰恰占比极大。因此如果从严格的文义解释角度来看，半成品冷链食品就不属于《食品安全法》中所定义的“食品”，对此类冷链食品的监管就没有正当、充分的法律依据。同时，从法条的设计来看，在冷链食品业快速发展的当下，《食品安全法》却没有对冷链食品作出明确具体的规定，在有关冷链食品法律监管的措施等方面存在着严重的缺失。《食品安全法》仅在第五十六条规定了“餐饮服务提供者应当……定期清洗、校验保温设施及冷藏、冷冻设施”[8]14，而这一条款虽然涉及部分实质上属于冷链食品安全监管的问题，但也只是蜻蜓点水般的一带而过。对食品销售者这一冷链末端主体的这种概括性规定显然无法对整个食品冷链进行全流程与全覆盖监管。

2.对冷链食品监管配套法律法规的梳理

除了食品安全基本立法的自身缺陷，目前我国关于冷链食品的配套法律法规也不尽完善。首先，我国关于冷链食品的各级立法总体数量较少、位阶较低，各种标准的制定十分混乱。在我国现行法律法规体系中，有关食品的质量安全标准超过了3 000条，但实际上与食品物流与流通环节有关的规范仅有100多条[9]。具体到冷链食品行业，目前国家层面虽然出台了包括《冷链物流分类与基本要求》《食品冷链物流追溯管理要求》《农产品冷链物流发展规划》《关于进一步促进冷链运输物流企业健康发展的指导意见》等相关规范性文件，但由于这些规范性文件普遍效力较低，其推荐性、倡导性功能强，约束力和强制力却很弱。在缺乏国家层面统一立法的情况下，一些地方尤其是部分一线城市率先试点地方性冷链标准化工作，构建地方标准对冷链食品的发展进行规范。但由于区域经济差异导致的冷链行业发展不均衡，这些地方立法与标准多集中在东部发达地区，地区分割现象也十分严重。这也就导致了虽然目前我国冷链食品标准(包括国标、行标、地标)多达200余项[10]，但这些标准参差不齐、差异巨大、效力悬殊，最终造成了行业内部标准与政府监管标准交互错乱、国家标准与地区标准交叉矛盾的尴尬局面，无形中增加了冷链食品监管的统筹难度。其次，在标准的严格度方面，早在20世纪80年代初，英、法、德等发达国家采用食品国际标准率就已经达到了80%，日本更超过90%。但是我国自1984年正式加入国际食品法典委员会(CAC)以来(2)CAC标准是国际食品法典委员会制定的、被世界各国普遍认可的食品安全标准。国际食品法典委员会是联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)共同创建的国际组织，其宗旨在于保护消费者健康，促进食品贸易公平开展，协调所有食品标准的制定工作。，食品国家标准的国际标准采用率只有40%左右，而作为新兴业态冷链食品行业对国际标准的采用比例更低，与国际通行的冷链食品质量标准差异悬殊。最后，从进口冷链食品的法律监管角度来看，我国目前有关进口食品的专门性法律法规有《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国动植物检疫法》《进出口水产品检验检疫监督管理办法》《进出口食品安全管理办法》《进出口肉类产品检验检疫监督管理办法》和《进出口产品检验检疫监督管理办法》等。虽然从表面上看，现有的这些进口食品安全监管法律法规基本上能够支撑起进口冷链食品的法律监管，但由于这些法律法规缺乏对冷链食品的具体监管规则的设计，进口冷链食品的监管实际上仍存在较多的缺漏。

(二)执法层面

法律制度供给虽然是冷链食品安全监管的基础，但是立法的缺失与不足只是冷链食品监管漏洞出现的充分条件而绝非必要条件。在执法层面，冷链食品安全监管实践中存在的种种问题也值得关注与反思。

1.监管体制桎梏

实际上，冷链食品市场上出现的种种问题,很大程度上都与现行的行政体制和监管方向有关。目前，虽然在中央层面进行的大部制改革将食品安全监管职能由国家市场监督管理总局负责，在中央层面一定程度上消除了所谓的“九龙治水”(3)九龙治水在古语中原意为多条龙治水，却没有龙去管行云布雨之事。现多用来形容部门、机构之间职能交叉、权责不清，存在多头管理、各自为政的现象。现象。但在对冷链食品的地方监管中，食品冷链长流程、多环节特点造成了冷链食品监管多头执法现象依然突出，在立法落实不到位情况下冷链食品监管体制仍较为混乱。

冷链食品不同于传统食品，其监管部门除了传统的市场监管部门外还包括海关检疫部门、交通物流管理部门等。实际上，这种对冷链食品的多头监管体制存在明显的缺陷。正如世界卫生组织和世界粮农组织在联合发布的《确保食品安全和质量：加强国家食品控制体系导则》一文所揭示的，在大多数国家，食品的控制、监管责任都由不同的部门和机构分担。虽然表面上看来这些机构的作用和责任是截然不同的，但通过对食品实际管理活动的考察可以发现，重复却又支离破碎的监管以及缺乏配合与协调的食品安全执法是一种普遍现象[11]。从我国的冷链食品监管实践来看，各监管部门在加工生产、运输流转以及流通消费各个环节的监管工作权力界定不清、职责交叉、监管缺位的现象也十分突出。比如对于进口冷链食品而言，根据《食品安全法》规定，进口食品经过海关检验检疫合格进入国内市场后由各级市场监督部门进行监管。但由于监管主体间协作机制不健全、信息共享机制缺失，这种监管部门的转移常常会造成监管脱节，给进口冷链食品安全带来极大的风险隐患。

2.监管主体单一

总结我国近年来尤其是疫情中发生的若干冷链食品安全事件，从微观的个体的层面来看，一些行政机关滥用职权或者失职、渎职等情况的存在确实是引发某些冷链食品安全事件的直接原因。但从冷链食品安全监管整体现状来分析，导致冷链食品安全事件多发的最根本原因还是现阶段我国对冷链食品有限的监管能力和资源与冷链食品内生的复杂安全风险之间的矛盾还没有得到很好的解决。虽然食品安全监管是政府的基本职责，但冷链食品安全治理是一个非常复杂的系统，独木难支，仅仅依靠行政监管部门的行政执法力量是难以为继的。因此，要做到对冷链食品的有效监管和全面监管，需要构建多层次的协同治理体系，发挥从个体到社群、从行业到政府的多元共治的作用。但目前来看，我国对于冷链食品的安全监管主体十分单一，除了政府职能部门之外，行业协会、社会组织以及普通消费者在冷链食品安全治理过程中的参与度仍比较低。而作为具有较强专业性的行业，在冷链食品行业监管过程中政府如果缺乏与相关食品企业、物流企业以及冷藏冷库企业之间的有效沟通，在会使监管工作缺少活力的同时，也必然会导致食品监管部门与冷链食品经营者以及消费者之间被信息鸿沟割裂为三个孤立主体，最终导致对冷链食品的安全监管目标落空。

3.日常监管缺失

根据法律授权对食品安全进行监管的机构进行的食品监督管理活动，其最终目的在于保护消费者合法权益，为社会公众提供安全可靠的食品，以此维护公共健康和安全。但遗憾的是，如中国制冷学会副理事长兼冷藏冻结专业委员会主任刘长永所言，目前我国“食品冷链缺少监管措施”[12]，我国冷链食品的日常监管存在着较多的真空与漏洞，维护公共健康和安全的监管目标在冷链食品监管中还难以完全实现。

首先，《食品安全法》第十四条规定：“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。”[8]5但是由于建立食品安全风险监测与评估制度需要以国家掌握系统的食品监测数据为前提，而目前我国对于冷链食品的主动监测网络还没有完全覆盖，冷链食品安全风险监测制度还远远没有建立，因此《食品安全法》所规定的监测制度仍多停留在纸面上。

其次，当前各级监管部门在对漫长的食品冷链链条进行监管的过程中，依然将精力过分地集中在冷链食品生产加工与市场消费环节，而对于食品冷链中至关重要的流通环节缺乏有效、有力的监管，冷链食品流通环节可能产生的食品安全问题仍被普遍忽视。

最后，虽然我国现行与食品安全风险规制有关的几部重要法律,如《中华人民共和国农产品质量安全法》《食品安全法》等都对相关行政机关的食品安全风险监控职能与食品安全监管责任作出了规定，但从实际监管现状来看，冷链食品的日常性、常规性监管往往流于形式，缺乏威慑力和有效性。在事前监管与事中监管经常性缺位的情况下，监管部门往往都是在食品安全事件发生之后才实施所谓的“灭火式”“运动式”管理[13]。

三、冷链食品监管的域外经验

当前我国冷链食品监管中存在的种种问题实际上在域外国家冷链食品的发展历程中也都曾或多或少出现过。从比较法的视野来看，得益于较长时间的历史积淀，西方发达国家在形成了十分成熟的冷链食品产业的同时，其监管也较为完善与全面。因此，梳理德国、美国以及日本等发达国家的冷链食品监管法律法规、归纳冷链食品监管的域外经验，可以纳别水之址以厚己，为我国的冷链食品监管提供有益借鉴。

(一)德国

作为欧洲的“冷链大国”，德国80%～90%的食品安全立法都源于欧盟，其在欧盟食品安全法律框架下建立起了包括法律法规和行业标准与守则在内的多层次、系统化冷链食品监管体系，而这一完善的冷链食品监管法律法规体系与我国在冷链食品领域监管法律法规的匮乏形成了鲜明的对比。在这一体系内，冷链食品监管法律法规主要包括欧盟第37/2005号法规、欧盟理事会第89/108/EEC指令、欧盟第92/2/EEC指令和《联邦冷冻食品法规》。其中，欧盟第89/108/EEC指令主要规定了欧盟范围内冷链食品的速冻、包装、标签和检验的相关法律标准；欧盟第37/2005号法规主要规定了冷链食品运输和仓储过程中的温度监控标准，该法规要求冷链食品必须实施全程温度记录，且温度记录仪须符合EN12830、EN13485和EN13486标准；欧盟第178/2002号法规要求食品经营者应确保包括冷链食品在内的食品达到法律要求并具可追溯性，一旦发现存在食品安全风险，不仅要承担对消费者的民事赔偿责任，而且要承担相应的行政乃至刑事责任；欧盟第852/2004号法规明确规定了生鲜食品的生产经营者负责制，要求食品企业应当按照HACCP(4)HACCP为Hazard Analysis Critical Control Point的英文缩写，表示危害分析的临界控制点。HACCP体系是国际上共同认可和接受的食品安全保证体系，主要是对食品中微生物、化学和物理危害进行安全控制。的要求进行全程温控和全流程规范化操作；而《联邦冷冻食品法规》作为德国根据欧盟理事会第89/108/EEC指令转化的国内法，它则主要从操作要求、温度测量、食品检验、包装、标志标识和违法处罚等方面对冷链食品从生产到销售全链条作出了详细规定(5)相关法律法规参见欧盟官方网站https://eur-lex.europa.eu/collection/eu-law/consleg.html。。

(二)美国

不同于欧盟与德国对冷链食品的环节式监管，美国在食品安全领域采取了分类监管的立法体例。除了《纯净食品和药品法》《联邦食品、药品和化妆品法》《食品质量保护法》以及《公共卫生服务法》等食品安全基本法，美国的法律体系中包含着诸如《联邦肉类检验法》《禽类产品检验法》《受控制物质进出口法》《联邦进口牛奶法》《罐装牛奶法》《茶叶进口法》等大量的、细微到每个食物品种的专门食品标准立法。这些专门立法在基本上保证了对主要冷链食品种类立法全覆盖的同时，还可以在食品安全基本法之外，为根据各种食品自身特点实施的富有针对性的监管措施提供法律支持与保障。在交通物流方面，美国的《卫生食品运输法》以及美国食品药品管理局(FDA)根据《美国食品安全现代化法》(FSMA)制定的《人类和动物食品卫生运输的法规》对食品运输中的车辆设备、温度控制、人员培训以及过程记录都作了极为细致的规定。而在冷链食品的具体质量标准方面，由美国绝大多数冷藏企业、物流企业共同参与的“冷链物流协会”出台了在冷链食品行业内部具有普适性与强制力的《冷链质量指标》。这一指标除了对冷链食品的冷藏温度、品质检验这些重要问题作出了规定外，还对包括冷链食品的包装材料、具体规格、装配细则以及运输方式在内的事项进行了细致规定(6)如该指标规定：金枪鱼肉的储运、销售必须始终保持在-55℃的完整冷链中；冰淇淋必须保存在-22℃冷库中；鸡蛋必须在生产36小时内进行冷藏，其储存和运输期间的温度必须保持在7℃等。。

在实际的监管过程中，得益于发达的行业协会与社会组织，美国冷链食品的监管工作大量依托行业自治与第三方监管，形成了迥异于我国行政主导模式的市场化冷链食品监管模式[14]。在物流运输方面，美国冷链食品的运输环节在充分依托大数据、物联网、云计算以及人工智能等先进技术的基础上，实现了对冷链食品流通环节的全过程监控。在检验检疫方面，美国实行了高资质检验模式。比如在进口冷链食品的监管中，美国海关授权一些高资质的私营公司对进口冷链食品进行食品安全检测。这些公司的检测结果与海关检测结果具有同等效力，进口冷链食品在经这些公司检验合格后就可以“免检”入关。这种市场化的监管模式不仅实现了冷链食品的入关分流，减少了海关工作量和冷链食品经营者的成本，还有效缩短了食品在海关等待检测的时间，保证了冷链食品的时效与品质(7)相关法律法规参见美国食品药品监督管理局官方网站https://www.fda.gov。。

(三)日本

作为四面环海、海产品以及水产品在居民食品消费构成中占据极大比重的冷链大国日本，其冷链食品行业的专业化程度很高，对冷链食品的监管也颇具特色。首先，为了规范冷链食品的仓储运输，日本专门制定了《日本冷库法》，该法根据不同种类的食物规定了从-40℃以下到20℃之间常用的7个温度带，并将其整体分为超低温、冷冻、冷藏、常温四类，要求食品企业根据不同食品类别分类储存。其次，为了落实日本《食品安全基本法》第4条规定的“国家要实施必要的措施，保障食品供给各环节的安全”的食品安全全程监控理念[15]，日本对食品标识设立了严苛的标准。在《营养改善法》《食品卫生法》《生鲜食品质量标签标准》以及根据上述法律法规相关规定整合的《食品标识法》中，日本政府要求包括冷链食品经营者在内的食品企业应当对所售商品标注内容真实、指向确定的食品标识，明确生鲜食品和加工食品的区分，确保食品的全流程可溯源[16]。而在进口冷链食品方面，食品安全保障体系作为一种复杂的监管保障机制，每个国家都有其特点与特色。目前在学界与实务界的研究与讨论中，有部分国家因为体制机制完善，执法力度大等原因，被公认为食品安全保障工作较为出色的国家(如日本、北欧各国等)，但对此的讨论并无一个科学、量化、官方的排行榜，也不存在第一、第二之说。日本的检验检疫十分严格而且手续烦琐。冷链食品的进口先要通过农林水产省管辖的动物检疫所或植物检疫所的检疫，在检疫合格后，厚生劳动省管辖的食品检疫所还要对其进行再次检测。而在这种双重检测模式下，即使送检冷链食品顺利通过了动物检疫所或植物检疫所的检疫，但仍存在无法通过食品检疫所检测的风险与可能(8)相关法律法规参见日本法务省官方网站https://www.moj.jo.jp/mdex.html。。

四、优化冷链食品监管的具体路径

从上述发达国家的冷链食品监管范式来看，欧洲在社会治理一体化功能性组织——欧盟的主导下，有效地整合了冷链食品领域的监管任务，形成了规范导向下的民主法治型冷链食品监管模式；在美国的食品治理体系中，基于发达的社会组织与民间力量，其冷链食品监管更多地体现为一种注重“互动”的合作型监管，形成了一种“多元协作”的冷链食品治理模式。作为历史上具有浓厚家长主义传统的亚洲国家日本，在冷链食品安全领域则形成了立法执法“高标准”“强干预”的监管模式。

通过梳理各国冷链食品治理范式，我们发现无论是德国的系统立法、法治监管还是美国的多元协作、合作监管以及日本的强力监管，其对于完善我国的冷链食品监管实践都具有极强的借鉴意义。虽然各国冷链食品的监管模式差异巨大，但相同的是，成功的冷链食品监管都离不开完善的法律体系与良好的执法体制。在冷链食品安全问题日益外部化，其已经超越了生产者、销售者或消费者的个体行为范畴成为社会公共议题甚至是总体国家安全观视域下的非传统安全问题的背景下，冷链食品产业作为食品行业方兴未艾的新业态，绝不能为了一时的“野蛮生长”与短期利益而放任行业乱象。因此为了保障冷链食品行业的长期健康发展以及保证冷链食品的质量与安全，我们应该从制度的镜鉴中收获启示，从立法、执法等多维度完善冷链食品安全监管机制，使冷链食品安全监管在法治轨道运行。

(一)完善相关立法

1.提升现有法律法规效力位阶

目前，我国对于冷链食品的相关监管依据主要有《食品安全法》《食品安全法实施条例》《进出口食品安全管理办法》《进出口水产品检验检疫监督管理办法》《食品生产经营日常监督检查管理办法》《食品生产经营风险分级管理办法》《关于加强冷藏冷冻食品质量安全管理的公告》《餐饮服务食品安全操作规范》以及《GB 2733—2015食品安全国家标准鲜、冻动物性水产品》等。可以看出，在我国冷链食品监管法律体系中，包括行政法规、部门规章在内的效力位阶较低的法律文件占比较大。而除了法律、行政法规和部门规章，如前文所述，在我国目前冷链食品监管法律法规体系中还有大量的地方立法和地方政府规章，乃至一些地方政府出台的通知、办法等红头文件。由此可见，与欧美等国家发达的食品安全立法不同，我国在食品领域的国家立法仍十分匮乏。因此优化冷链食品监管机制，首先要提升以《食品安全法》为核心的冷链食品监管法律法规的效力位阶。

提升现有法律法规效力位阶最为重要的是强化《食品安全法》的权威性。正如有学者所说的，在当前我国的食品安全监管中，《食品安全法》还没有上升到最高的权威地位，市场监管部门的食品监管往往出于各种政策的考量，并没有把《食品安全法》当作最根本的监管根据[17]。作为一部综合性、跨部门的法律，《食品安全法》涉及食品监管、行政管理、市场执法等多个领域，其不仅涉及政府的监管行为，也涉及刑事责任、民事责任等问题。而作为我国食品安全监管的核心法律，《食品安全法》必然是，也应当是冷链食品安全监管的基本法律。因此提升《食品安全法》的法律位阶既可以增强其自身的权威性与统摄力，也可以为冷链食品的法律监管提供更强力的法理支持。所以未来对《食品安全法》的修改，应该考虑使之成为由全国人大全体会议讨论通过的基本法。正如清华大学王晨光教授所说，“如果把《食品安全法》作为基本法来推动，有利于协调与刑法、合同法等其他法律的关系，也有利于食品安全监管。”[18]

2.完善配套法律法规

食品安全领域的健全法制是民生法治的有机组成部分。发达国家的食品安全风险监管经验已经充分证明，食品安全风险监管制度的科学安排与合理统筹是有效防范和及时治理各种食品安全问题的决定性举措。国内学者也提出，法律规制手段的完善、力度的补强可以有效威慑、预防以及制裁食品安全领域的违法违规行为[19]。由于我国冷链食品安全监管法律体系缺乏建构性与系统化的制度设计与安排，其作为在监管实践中逐步积累演进而成的产物，在诸多具体监管规则的设定上缺乏逻辑上的完整性与自洽性，体系内部常常呈现出矛盾性与混乱性特征。因此，要健全冷链食品监管体系、完善冷链食品监管配套法律法规，就要在梳理出冷链食品监管全过程的立法空白与制度真空后进行立法填充，对重复、矛盾的监管规则进行清理、整合、统一，用《食品安全法》中的食品安全监管要求对冷链食品行业立法的各要素、各环节、各方面进行统领与指导。比如在冷链食品流通环节，虽然新修订的《中华人民共和国食品安全法实施条例》第二十四条规定：“贮存、运输对温度、湿度等有特殊要求的食品，应当具备保温、冷藏或者冷冻等设备设施，并保持有效运行”[8]216；2019年国家市场监督管理总局组织修订的《冷藏冷冻食品销售质量安全监督管理办法(征求意见稿)》中专门提出，冷藏冷冻食品运输者应当依照法律、法规和食品安全标准从事相关经营活动，保证冷藏冷冻食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。但显然，这些原则性、倡导性的规定无法真正对冷链食品的流通环节进行有效监管，在缺乏配套制度设计的情况下，这些法律条文难以得到有效的落实。因此现阶段在我国专门就冷链食品流通环节立法的条件尚不具备的情况下，我们可以借鉴发达国家立法经验，通过制定专门的《食品流通法》来对包括冷链食品在内的各种食品的流通环节进行监管。比如在进口冷链食品方面，针对新时期的进口冷链食品安全问题与特征，可以结合我国国情，借鉴美国、日本、德国等国家进口冷链食品监管制度，进一步修改、完善以《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》为核心的进出口食品安全监管法规。可以在《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》等相关法规中增加专门的冷链食品监管条款，对进口冷链食品所涉及的风险监控、应急处理、责任划分等具体问题作出明确的配套规定[20]；同时，也可以仿照美国《国外供应商验证计划法规》(FSVP)构建起我国的国外食品供应商验证制度，由食品监管部门主导对国外冷链食品供应商进行统一的认证、验证以及风险评估与分析，以此在源头上确保进口冷链食品的安全。

3.整合各地标准，实行统一的标准化立法

食品安全秩序的优劣，取决于食品安全标准是否科学合理以及食品安全标准被遵守的状况。而冷链食品标准既是统一行业内部行为、实现行业标准化作业的依据，也是监管机关管控冷链食品安全风险、规制冷链食品行业违法违规行为的重要参考。冷链食品行业的标准化进程面临着范围广泛、技术复杂、构成多元的难题，而标准重复、标准交叉、标准缺失等又都会成为冷链食品发展的障碍。因此，当前我国冷链食品地域化的标准立法现状，很容易导致食品安全企业责任与政府监管责任随着空间的转换而联结不畅，给冷链食品违法行为提供生存空间，最终使现有法规、标准在无法有效规范我国冷链食品各环节市场主体的同时，损害了法律法规的统一性和权威性。

所以在形成统一的国家标准体系之前，应该开展对各地现有标准的清理整顿工作，淘汰已经过时的陈旧标准，整合矛盾、冲突的地方标准，并在清理整顿过程中摸清冷链食品标准体系中的内容构成、环节联结以及相互作用机制。而在制定统一的国家标准时，应该在立足于维护公共健康安全的基础上，充分考虑食品冷链行业与冷链食品产业的实际情况，前瞻性地做好冷链食品标准制定规划，加强对国际标准的接入与适用，深化与行业协会、市场主体的沟通合作，推进冷链行业标准的规范化，以此建构起层次分明、具体可行的冷链食品标准体系。如在冷链食品标准化的过程中，应该充分吸纳诸如中国物流与采购联合会冷链物流专业委员会(以下简称中物联冷链委)等冷链食品领域行业协会参与。一方面，冷链食品行业作为专业化极强的行业，行业协会的加入可以协助立法机关以及政府部门制定冷链食品各种专业化的法律法规及标准制度；另一方面，行业协会也可以积极地为冷链食品企业提供专业化服务，促进统一标准的落实(9)如在加拿大，加拿大卡车协会就协助CFIA(加拿大食品安全管理机构)成功协调了各市场主体之间的关系，制定了食品冷链物流标准及行业规范，并对企业进行了相关合规指导与培训。。

实际上，当前我国冷链食品标准化立法工作已经取得了可喜的进展。由国家卫生健康委员会、市场监督管理总局联合制定的《食品安全国家标准 食品冷链物流卫生规范》(GB 31605—2020)在2021年3月已经开始正式实施。作为当前我国食品冷链物流领域最全面的强制性标准，这一规范在起草时就广泛吸纳了中物联冷链委等社会组织共同参与。虽然在当前我国法律法规体系中这一规范的法律位阶并不算高，但毋庸置疑，该规范的出台在有效地填补了冷链食品监管法规不足供给的同时，也使我国的冷链食品标准化工作迈上了一个新的台阶。

(二)优化执法体制机制

1.建立冷链食品多元共治机制

如同市场失灵一样，政府监管也可能“失灵”。面对可能存在的政府失灵，冷链食品安全治理要改变过去政府一家“单打独斗”的格局，打破“政府中心主义”的桎梏，积极吸纳公权力之外的社会力量参与冷链食品安全治理，发挥社会主体在冷链食品安全治理中的作用，将社会共治理念贯穿我国冷链食品安全治理的全过程[21]。

社会共治本身就是《食品安全法》的一项原则(10)《食品安全法》第9条规定：食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。消费者协会和其他消费者组织对违反本法规定，损害消费者合法权益的行为，依法进行社会监督。第10条规定：各级人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会组织、基层群众性自治组织、食品生产经营者开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对食品安全违法行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当真实、公正。。在食品安全风险日益多样化、复杂化的当下，寄希望于单一主体应对纷繁复杂食品安全问题并不现实，而冷链食品安全风险成因的复杂性及生产运输消费的多环节性也决定了其解决途径的多元化和综合性。美国等发达国家的冷链食品监管实践经验表明，现代化的食品安全监管既需要政府承担居于中心的“元治理”角色，也需要其能够通过资源配置和政策偏好影响其他治理参与者，使社会组织和市场力量广泛参与。但是在当前的冷链食品安全监管中，“强政府”角色容易实现，“强社会”的角色却亟待加强，冷链食品日常监管中专业组织和人员力量严重匮乏就是这一问题的充分印证。可以说，积极培育专业化社会组织与社会力量参与冷链食品监管，是优化冷链食品监管执法体制机制过程中亟待落实的工作之一。因此在我国今后的冷链食品安全监管中，应该重视第三方监管机制的作用，建立冷链食品多元共治机制。首先，作为政府与市场外的“第三种力量”“看得见的手”与“看不见的手”之外“第三只手”的行业协会，应当发挥其在冷链食品安全治理中的功能与作用。对于极富专业性的冷链食品行业，政府监管部门在专业性方面尚显不足，而行业协会作为本行业精英企业的集合，其在微观上对冷链食品的具体生产技术、工艺流程，在宏观上对冷链食品行业的现时态势、发展趋势等方面都势必会有更加充分全面的认识与了解。因此，引入行业协会参与冷链食品安全治理既是治理主体多元化的体现，也是治理过程的专业化需要。其次，作为食品安全监管的监管受体与最终受益人，应该积极吸纳冷链食品经营者与消费者共同参与冷链食品安全治理，使冷链食品的经营者、消费者从过去监管过程中的服从者、旁观者的角色转化为冷链食品监管的参与者，使他们作为冷链食品监管的利害关系人在冷链食品安全治理过程中“共治共享”。

而多元共治的冷链食品监管模式除了要求政府外社会主体多元参与，政府内部的冷链食品监管主体的组成也应当多元。由于冷链食品涉及的环节长、领域宽，对监管主体的专业性要求高，单一部门对冷链食品实行全流程监管既不可取也不现实；同时如前文所述在当前我国冷链食品监管实践中各部门、各区域间缺乏协同、各自为政的现象十分普遍，因此，政府部门对冷链食品监管的多元参与恰恰是建立冷链食品多元共治机制的应有之义。而政府内部监管主体的多元构成并非是要冷链食品安全监管回到“九龙治水”“多头管理”的老路，其实际上是为实现冷链食品的综合性、全面性监管，在食品监管部门主导下相关领域监管部门专业化监管力量的整合。而若要实现这种多元监管，就应当逐步建立起包括食品监管部门、海关检疫部门以及交通运输部门等在内的负有冷链食品主要监管责任的政府机构共同参与的冷链食品安全综合协调组织或联席会议制度[22]，实行对冷链食品的综合监管与整体治理，推动跨区域冷链食品的协同监管、监管互认与信息共享，以此避免冷链食品在流通中因环节和区域的移转而造成的监管脱节。

2.建立冷链食品全程可追溯机制

在食品冷链中，每个环节的安全风险都有可能随着供应链传导进而演变成公共食品卫生事件，而实现全程“可追溯”就是管控冷链食品安全风险，保障冷链食品安全的重要手段。因此，建立冷链食品全程可追溯机制，使食品冷链的每一个环节都可以做到信息回溯和查询也就成为现阶段冷链食品监管的当务之急[23]。

从技术层面上来看，伴随着大数据、物联网、区块链等数字化技术的发展，在技术整合与运用的基础上建立冷链食品可追溯机制，对食品冷链进行全过程监控与全方位管理已经不是难题。而通过冷链食品的全程可追溯管理，实现对冷链食品从生产、运输到销售全过程的即时跟踪与动态观测，可以实现对冷链食品信息数据的全方位收集分析，以此精准发现和处理食品冷链各环节出现的安全问题。冷链食品全程可追溯机制的全流程信息数据的共享可以使消费者与监管部门对冷链食品信息进行查询和溯源——监管部门可以随时监控食品安全态势，获得关于监管对象的精确信息，消费者也可以有效规避冷链食品安全风险。同时，由于冷链食品对时效性的极致要求，在极短的时间内要完成产、运、销等多个环节的工作，因此如果没有全程可追溯机制，在消费端一旦出现食品安全问题时如何对短时间、多环节冷链流程的主体进行归责就成了一个难题。因此总体上来看，可溯源机制的建立既能够明确各方主体的责任，又有助于提高食品安全监管效率，还可以充分确保冷链食品安全，真正实现冷链食品“来源可溯、去向可查、责任可究”。而实际上，在现阶段我国的冷链食品监管过程中，部分地区就已经开始尝试建立冷链食品可追溯机制，并取得了良好的效果。如在此次新冠肺炎疫情中，为防止新冠肺炎病毒借助冷链运输的畜禽肉、水产品及其外包装等物品传播蔓延，浙江省要求进口冷链食品包装上必须标注以“浙冷链”系统为依托的“冷链食品溯源码”，北京市与河南省也先后建立了“北京冷链”与“郑冷链”等冷链食品追溯系统。在这些省市，消费者和监管机关通过扫描二维码或登录追溯系统，就可以掌握该食品的产地、物流以及销售等信息，实现对进口冷链食品尤其是来自疫情高发国家和地区食品的精准追溯。

3.构建冷链食品安全事件应急处置机制

当前在我国的疫情防控工作进入常态化的背景下，受新冠肺炎病毒污染的进口冷链食品已经成为引发部分地区零星疫情的主要原因。而由于在食品冷链中，环境温度较低，有利于病毒长时间保持活力，因此由冷链食品引发的食品安全事件具有潜伏期长、突发性强、区域跨度大的显著特点。如在山东省威海市，一批受新冠肺炎病毒污染的冷链食品早在2020年9月22日就已经流入该市，但该市直到2020年10月29日才接到外地的通报函[24]。在这种背景下，如何构建冷链食品安全事件应急处置机制，增强食品监管机关冷链食品安全事件应急处置能力就成为一个重要问题。

冷链食品安全事件应急处置机制的构建，除了可以依托冷链食品多元共治机制以及全程可追溯机制等冷链食品安全的常态化治理手段外，还可以从以下几个方面入手。一是建立前突处置机制，将处置关口前移。在发生冷链食品安全事件时，如果只把注意力集中在事件本身，势必会长期处于疲于应对、被动防守孤发案例的窘境。因此只有做好预防处置和提前应对，才能避免后续冷链食品安全事件的发生。如在此次疫情中，国务院印发的《进口冷链食品预防性全面消毒工作方案》就要求冷链食品在与我境内人员首次接触前，不论来源与种类，都要对其运输工具以及产品包装进行全面消毒。而除此之外，作为世界最大的进口食品消费国，对冷链食品进口地实行境外检查、远程视频检查以及要求冷链食品入关前现行进行自我检测也是实行冷链食品安全前突治理的有力之举。我国可以仿照美国在境外设立食品安全海外办公室，在当地对输华冷链食品的生产商、进口商进行监管与检查。一旦发现境外食品生产企业或其所在地发生重大疫情等可能威胁或已经威胁冷链食品安全的事件时，应当立即采取要求企业自主暂停出口或主动暂停进口冷链食品的措施。二是建立封闭管理机制。在发生由冷链食品引发的突发食品安全事件时，应当启动应急响应机制对高风险冷链食品进行空间分隔、闭环管理，保证与其他食品不交集、不混装。以此在便于后续甄别查验的同时，也最大限度减少交叉污染的风险。如2020年11月中国民航总局修订发布的《运输航空公司、机场疫情防控技术指南(第六版)》就强调，对于进口货物，在其运输、装卸的全过程都要避免与其他货物接触，做到闭环管理。三是可以仿照疫情中的航班熔断机制实行进口冷链食品熔断机制。根据即将在2022年正式生效的《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》，海关总署有权对涉疫情等具有重大食品安全隐患的进口食品采取暂停或禁止进口的控制措施。因此后续我国可以建立常态化的进口冷链食品熔断机制，对于多次检测出病毒阳性或者是其他原因导致冷链产品多次检测不合格的出口企业、地区、国家，暂停对其的冷链食品进口。

五、结 语

随着社会经济与科学技术的发展，现代社会的食品供给早已突破了时间、空间、温度以及形态对多元化食品需求的限制，传统的食品产业正在被冷链食品等新业态食品产业所颠覆。但新业态在“大步快走”的同时，具有滞后性的法律与监管往往难以“亦步亦趋”的跟随，制度供给的乏力、监管能力的不足以及监管体制的制约给包括冷链食品在内的我国的食品安全监管带来了严峻的挑战。为此，习近平总书记曾经专门强调，要用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”来切实维护食品安全[25]。而“四个最严”的背后，反映的正是最广大人民群众对“舌尖上的安全”的共同期待以及对加强食品安全法律监管的强烈要求。冷链食品因为涉及环节多、供给链条长、专业性要求高而监管难度大、安全风险高发，但只要在考察与检视冷链食品监管体系的基础上鼻垩挥斤，积极借鉴与吸纳发达国家冷链食品监管领域多元治理、系统立法以及强力监管的有益经验，并立足我国国情从立法与执法维度对症下药，就可以在日益完善的冷链食品安全治理体系的基础上，以严格高效的法治化监管促进冷链食品产业健康发展，使食品冷链真正地变为“安全链”，使冷链食品安全的治理目标从应然走向实然。