试论构建“信用＋风险”税务监管新体系——以税务稽查监管为视角

◎文/付 强

一、概述

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）在税务监管方面提出，到2023年基本建成以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的税务监管新体系，实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。税务稽查作为税务机关一项重要职能，应当将“信用+风险”的监管理念融入税务稽查各个环节，构建符合当前形势任务要求的税务稽查监管新体系。

（一）建立“信用＋风险”税务监管新体系的背景

近年来，大数据、云计算、人工智能等信息技术的飞速发展赋予了产业转型、理念创新更多的内涵与空间。国家从顶层设计提出来一系列深化改革发展的政策目标，党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是我们全面深化改革的总目标”。“十四五”规划纲要中强调要“深化税收征管制度改革，建设智慧税务，推动税收征管现代化”。税收治理现代化是完善国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是实现税收支柱性保障作用的重要实现途径。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》更是从精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治等方面提出了全方位、多维度、多层次的具体要求，为税收征管现代化改革指明了方向。

（二）“信用+风险”监管体系基本内涵

“信用+风险”监管体系主要是以“信用动态监控”和“风险动态监控”为基础的动态监管体系。税务机关根据纳税人行为信息，通过算法模型实时生成或更新信用积分，形成对纳税人整体评价，并按分类分级要求提供差异化管理和服务。信用积分由税务部门内部信息积分和外部信息积分两部分构成，其中内部信息积分包括基础信息、涉税申报信息、税（费）缴款信息、发票信息、税务风险应对信息等；外部信息包括市场监管、海关等部门信息。税务机关依据上述信息，利用大数据风险分析模型，生成纳税人待办业务疑点信息并判定风险等级，对纳税人采取事前服务提醒、事中更正提示、事后快速应对的差异化措施。建立健全以“信用+风险”为基础的动态管理，通过事前服务提醒、事中更正提示和业务阻断、事后快速响应，对不同信用和风险的纳税人实施差异化管理服务。对高信用低风险的无事不扰，对低信用高风险的分类应对。对经济运行中的新业态新情况新问题跟进监管，对偷逃税多发行业和领域依法严查，重点打击“假企业”“假出口”“假申报”。

（三）探索建立“信用+风险”税务稽查监管模式的重要意义

现行税务稽查监管模式主要以金税三期管理应用系统为中心，辅助其他内部系统进行数据获取、案源传递、部门协作，并运用“四室一包”等技术手段，开展对稽查对象涉税违法问题的事后监管与处置。目前，税务稽查监管模式仍处于探索实践阶段，面临主要挑战包括监管体系不够清晰、资源整合能力有待提升、参考数据源单一、稽查对象综合评价分析不足、监管覆盖面较窄等，难以适应社会发展新形势与税收治理新要求。引入“信用+风险”理念的税务稽查监管模式是打造“智慧稽查”的创新路径，突破原有固化的税务稽查打击涉税违法风险应对处置结构，着力解决事前、事中监管薄弱环节，充分发挥大数据资源整合、人工智能应用、信息化升级等强大能力，确保科技稽查、精确稽查和精准稽查。打造智慧稽查监管模式核心在于数据信息的深度融合，数据应用又是税收治理现代化发展的重要支撑，打造“智慧稽查”有助于完善适用大数据背景下的税务部门决策权、执行权等运行体制机制，进一步提升税收治理的精确性和预见性。

二、构建税务稽查智能自循环隔离区监管体系的总体理念、基本框架及核心要素

（一）税务稽查智能自循环隔离区监管体系总体理念

以税务稽查为主要视角，以“信用+风险”为基础，建立一套“信用+风险”新型税收监管体系中的监管子系统——税务稽查智能自循环隔离区监管体系。“监管”理念是基于“信用+风险”税务监管体系，转变税务稽查职能定位的核心思想，是健全和完善新型税收监管体系的路径探索，如果桎梏于税务稽查原有执法定位，稽查综合效能将很难发挥。对此，我们将突破传统稽查执法模式，变革原有业务流程，将“信用”体系贯穿应用于税务稽查各环节，综合运用科学制度框架和现代技术手段，提高群治联动的规范化、自动化、一体化水平，提升系统化、集成化、精准化税收治理能力，对外隔离税收风险，对内防范执法风险，深化智能、安全的“稽查监管”全新理念。积极推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治的实践探索，实现税务稽查对风险纳税人事前、事中、事后的“智慧”监管。

（二）税务稽查智能自循环隔离区监管体系基本框架

税务稽查智能自循环隔离区监管体系——智能风险隔离区主要借鉴疫情防控期间“隔离区”及“方舱医院”的管理应用理念，通过构建精细化“隔离区”监管模式及“方舱式”风险应对模式，以“自循环系统”为主要支撑，运用大数据资源整合、智能风险隔离、稽查对象“诊疗式”管理、“说明书”式执法等监管手段，依托区块链技术、云计算、VR技术、“四 室 一包”、智能化执法工具等技术应用，对特定风险纳税人及稽查对象实施的系统化、智能化监管，既集中化解突发重大涉税风险问题，又形成常态化税务稽查风险监管态势，重点突出“大数据”风险识别和净化“诊疗”。

（三）税务稽查智能自循环隔离区监管体系核心要素

“自循环系统”是“隔离区”高效运转的中枢神经，包括“循环链”“驱动力”“总控制”三个部分。“循环链”，即建立以“信用体系—风险识别—税务稽查—信用体系”为体系运转主循环，以“稽查各环节—征管各环节”为单点内循环，以“风险识别—税务稽查—风险识别”为风险指标修正辅循环的闭环式税务稽查结果应用格局，是可持续动态监管体系的运转基础，强调打破协作壁垒，推动稽查结果对信用体系建设的有效反哺。“驱动力”，即建立形成“结果应用型”质效驱动力，推动系统运转效能，突破传统考核指标体系，向“结果衍生作用型”指标模型转变，衡量工作结果对预期目标的直接影响力、作用力。引入指标包括“税收违法再犯率”，考核稽查震慑效应对信用体系建设的保障作用；“自查自纠率”，考核稽查执法理念对提升纳税信用遵从度的积极作用；“税收违法黑名单撤销率”，考核稽查惩戒手段对信用修复的推动作用。探索构建信用质效结果指标考核体系，将税务稽查工作与信用体系建设紧密结合，力求驱动社会信用进步。“总控制”，即以执法监督实现智慧总控，以“三项制度”为基础，以“四室一包”为载体，搭建稽查执法全链条过程监督预警平台，采用“人工+智能”的方式，对执法过程实时监督预警，其中“人工”审核现场执法事项，“智能”校验执法程序、执法标准等事项，及时将执法违规提示信息传输至“稽查执法记录仪”信号接受系统中，便于执法人员迅速纠正执法过失。增加执法信息公示端口，实现执法程序网上流转、执法活动网上监督、执法结果网上查询、执法异议网上申诉等，以执法监督实现智慧总控，起到推动社会信用体系建设的示范先行效应。

三、健全完善“信用＋风险”稽查智能自循环隔离区监管体系路径

运用大数据、云计算先进技术，将“信用+风险”理念融入稽查监管各环节，突破原有传统监管模式松散、模糊的功能架构，充分体现数字化监管、指标化监管、精细化监管、包容化监管，提升风险应对防范能力，进一步构建“信用＋风险”税务稽查监管新体系。

（一）利用“区块链”技术数据整合，确保税务稽查应用数字化

区块链是一种去中心化的分布式账本数据库，具有不可篡改、全程留痕、可以追溯、集体维护、公开透明等特点。区块链技术在“信用+风险”税务稽查监管体系的集成应用可最大程度地将社会信息与税务数据融合，形成以信息驱动风险识别的智慧稽查动力体系。“信用+风险”税务稽查监管体系的区块链理念是以多维广角的信息资源公有链为基础，由信用参数交互的联合链与违法信息传输的私有链组成的资源整合理念，确保税务稽查各项应用基础向数字化转变。

1.运用“公有链”，强化社会协同共治广泛性。信息的维度与广度决定了“信用+风险”税务稽查监管体系的覆盖范围，也是智慧稽查建设的数据之源。公有链，即强调信息资源的整合和共享。组建信息资源“公有链”将极大拓宽数据信息来源的途径，提升时效性，需要社会各部门参与并达成数据共识协议，通过“云计算”加密算法等技术，放倒部门间“数据烟囱”，破除“数据孤岛”和“数据壁垒”，形成税务、保险、银行、市场监管、不动产、企业等多维度、广覆盖的数据信息“公有链”。“公有链”的信息维护是各部门实时的、去中心化的、全程留痕且可追溯的，如纳税人自设立办理登记、银行验资、日常交易、金融信贷、资产处理等方面信息实时汇集于公有链，各参与部门在法律赋权的情况下，可依职权或依申请的通过公有链提取各类信息，加以识别应用于信用评价、风险防控、分级管理等多个领域，确保实施税务稽查监管精准化。

2.运用“联合链”，提升信息数据应用准确性。在组建“公有链”形成“信息云端”的同时，需要组建以动态信用参数为交点的“联合链”用以智能整合信息。“联合链”，即强调数据参数的勾稽。各部门间因社会职能、业务范围等存在差异，对同一主体的评价标准存在微观差异，例如在纳税信用评级中，采用赋分制评级，对外仅公布的是A、B、C、D、M级信用评价结果，其中具体扣分细则参数无明确体现。通过将“联合链”理念融入社会信用体系，将碎片化、不透明的信用评价指标参数资源进行智能勾稽整合，有助于部门间各取所需，精细化决策管理。税务稽查部门在现有信用评价体系下，不仅能直接锁定风险纳税人，还能够通过掌握跨部门的信用评级参数标准，精准锁定风险纳税人的涉税违法疑点。在税务稽查监管体系中，“联合链”理念加快了信息的整合与传输，使得信用参数更具“动态”，使得风险防控和处置更为快速。

3.运用“私有链”，确保违法信息传递安全性。“信用+风险”税务稽查监管体系注重数据应用安全效率，引入违法信息“私有链”概念，即强调“点对点传输”。税务稽查与公检法等部门间形成的违法信息“点对点传输”“私有链”，将在保证数据安全的情况下，改变现有体制的“层层节制”，使得数据传输层级趋于扁平化，提升信息传输安全效率。从税务稽查角度举例，在发现纳税人存在涉税违法行为的同时，通过搭建“私有链”将主体信息、关联方信息、法定代表人、办税人员、领票人员信息等传递至公安机关、出入境管理、法院、检察院，同一时间开展对人员的监控；同时，公安机关抓获某犯罪嫌疑人时，个人信息通过“私有链”及时传递至税务部门，即可迅速对其关联的纳税主体进行风险管理。“私有链”的理念实现了风险对象在不同监管区域的快速转换以及对风险事项监管方式的衍生扩围，进一步提升税务稽查执法的精确性。

（二）实施智能隔离屏障风险筛查，确保税务稽查监管精准化

“智能风险隔离屏障”是融入信用指标、风险筛查指标所构建起的隐性智能隔离网，精准框定被监管对象范围，并实施良性监管措施，实现动态科学监管。隔离对象主要包括指标异常的风险纳税人及稽查对象，由于二者在稽查查处定性前不能够判定存在违法事实，此时纳税人依然处在享受应有税收红利的良性监管环境，应既保障税收政策红利的普及效应，削弱舆情带来的不良影响，减少对正常企业的“误伤”，又形成高压震慑的坚实壁垒，打击不法企业的涉税违法行为，让失信者、违法者寸步难行。

1.构建“智能化”风险隔离屏障，确保监管动态化。“智能风险隔离屏障”主要是由信用指标模型和风险指标模型组合搭建起的一套风险筛查综合指标体系，筛选隔离范围包括风险纳税人及稽查对象。“风险隔离屏障”依托“隔离区自循环系统”“区块链数据整合技术”，准确锁定被隔离对象并实施后续管控措施。“风险隔离屏障”的智能化体现在其可根据行业类型、税收政策、违法趋势、信用评价等变化情况智能调整综合指标模型及风险等级，从而动态更新被隔离对象名录，确保对特定纳税人实施精准监管。

2.构建“一体化”风险隔离屏障，确保监管覆盖面。突破以省市为单位的地域管辖权内的隔离屏障范围，打通区域藩篱，搭建跨区域监管“一体化”模式，实现跨省市间风险隔离屏障的有机聚合，集中解决跨地域违法链条拉长的监管难点，形成部门协作密切、数据互联畅通的“一体化”风险隔离屏障。例如依托“京津冀一体化”重要部署，可将北京市、天津市、河北省税务部门管辖范围内的涉税风险指标、信用风险指标、风险纳税人名录、稽查对象名录等信息进行串联互通，建立形成覆盖更为全面、监管更为精准的“一体化”风险隔离屏障。

3.构建“个性化”风险隔离屏障，确保监管时效性。“风险隔离屏障”并非仅有“大隔离区”概念，而是可以根据实际需要集中针对某个高风险区域实施分类定向管控，以集中解决突发性、行业性、专项性风险问题。根据地域管辖权、行业类型、涉税问题类型、专项目标等划分，适时搭建因地制宜的“个性化”风险隔离屏障，对重点问题实施集中性、突击性监管，待风险问题消除后，自行解除监管措施，有效增强对突发性风险问题的应对处置能力，确保稽查监管的时效性。

（三）探索“诊疗式”分级监督管理，确保税务稽查对象精细化

稽查对象“诊疗式”管理是借鉴医疗管理模式的一种创新探索，对稽查对象的精细化管理突出分类分级、奖惩并施。建立稽查对象“电子病例”，对违法“症状”开展区域性、行业性的风险趋势预测防控；对稽查对象分类分级进行“标签化”管理，采取不同层级、手段的“治疗”措施；采用违法失信“诊疗”手段，开展违法纠正和信用修复，突破原有稽查对象管理模式以及实施“黑名单”监管单一手段，实现对稽查对象的精细化管理。

1.针对稽查对象“电子病例”，实施智能归集。在稽查信息系统中建立稽查对象“电子病例”，数据调取自金税三期核心征管，逐户对所属区域、行业类型、涉税问题类型、案值、再立案频次、检查所属期、案件性质、案件事实、处理、处罚依据、执行情况等信息进行智能归集，建立数据间的智能勾稽关系，形成个性指标和共性指标信息，分类汇总形成稽查对象智能“电子病例”，有助于对稽查案件信息的有效应用和开展涉税风险趋势分析。

2.针对稽查对象“标签识别”，实施分级管理。按照违法“病患”类型、程度对稽查对象分类分级实施“标签化”管理，建立“黑名单”“灰名单”“白名单”相结合的管理机制，精准治疗、对症下药，减少行政管理资源浪费。一是针对具有严重涉税违法问题的重大税收违法失信纳税人采取“黑名单”管理手段，增加行政管控资源的分配比例，加大惩戒力度，延长惩戒时限，扩大限制范围，有效遏制违法行为进一步发生。二是针对具有较轻违法问题的纳税人采取“灰名单”管理手段，适当降低行政管控资源分配比例，注重警示提醒，通过降低一个纳税信用等级或在纳税信用评级中扣分的方式，引导纳税人进行自我修复。三是针对税务稽查后无问题、财务核算、申报缴税情况正常的纳税人，采取“白名单”管理手段，嵌入“绿色健康码”标识，适当降低“随机抽查”频次，缩短检查期限，在投资、金融、贸易、环保等领域给予其信用激励措施，从而达到提高税收征管效率、降低征纳成本的目的。

3.针对稽查对象“违法失信”，实施精细诊疗。对违法失信纳税人采取的“诊疗”手段突出柔性执法理念，将重点打击、明释法理、自我修复兼容并施。一是针对具有明显重大涉税违法的高风险纳税人，运用“手术刀”式的精准手法，果断切除违法“毒瘤”，进行重点打击和查处。二是针对具有较低违法隐患的低风险纳税人采取“体检式”风险自查、调研式核查的方式，根据行业共性、个性涉税风险指标制作并发放《税务稽查自查提纲》，由纳税人主动自检并纠正违法行为，让达摩克利斯之剑悬而不落，对风险纳税人形成震慑。三是建立与社会信用评价体系相关联的信用积分制度，对纳税人在被检查过程中配合程度，以及具有其他检举立功表现的情况进行综合评判，设置信用积分“加分项”，达到信用修复的目的。

（四）树牢“说明书式”服务理念，确保税务稽查执法柔性化

“说明书式”服务理念核心在于形成执法者与被执法者之间良性互动关系，主要表现在以“信用”“智能”为基础的执法手段、执法方式、执法标准的重大改进。通过探索建立“非接触式”执法模式，推广“按图索骥”执法指南以及采取“包容+导向”执法标准，进一步树牢“说明书式”服务理念，力求纳税人“看得懂”、执法者“易操作”、执法标准“可遵循”，减少接触式打扰，提升税务稽查执法水平和执法柔性。

1.建立“非接触式”执法模式，防范廉政风险。建立“非接触式”智能化执法模式的基本准则是“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”。稽查风险监控系统对企业发票开具、纳税申报、资金交易的全过程进行实时监控，一旦企业的某个交易指标存在异常变动，则风险监控系统会通过网络信息平台自动向企业端发送“风险提示单”和“纠正指南”“法理说明书”，将出现的风险类型、规避方式、修正方法告知纳税人，提醒企业自查，主动避免及纠正涉税风险。在案情复杂、涉案金额较大、事实不清等情况下可以使用远程视频技术和VR（虚拟现实）技术进行“人工干预”，引入检查人员的“远程说明”，实现纳税人在全程无接触的条件下快速、便捷的规避风险、自我修正。

2.推广“按图索骥”操作流程，规范执法行为。在稽查领域推广专项工作指南应用，以大数据为依托，融入智能识别功能和动态调整功能数据库，将稽查步骤形成指令，以电子发票为依托，以综合数据互联为手段，以法律法规为框架，由系统自动对案件进行事实认定和结果研判，使税务人员“按图索骥”即可完成稽查操作流程，方便执法操作，减少“经验”依赖，降低执法风险。

3.采用“包容+导向”执法标准，提升税法遵从度。税务稽查部门在执法过程中应采用“包容+导向”的执法标准，充分发挥税务稽查部门的社会价值。“包容”主要体现在坚持以包容审慎为原则，建立“首违不罚事项告知”制度，使纳税人明确违法事项和不予处罚的原因，提高纳税人的违法认知程度，以实质重于形式为执法原则，做到依法处置、罚当其责、宽严相济、法理相融。“导向”主要体现在对新兴业态、新型产业采用“导向型”执法标准，积极鼓励和引导纳税人参与到国家倡导的社会经济建设领域中去，处理处罚标准应在符合法理的基础上，充分体现社会效应和社会价值。

建立稽查智能自循环隔离区监管体系是健全和完善“信用+风险”新型税务监管体系的探索尝试，也是新时代税收改革背景下税务稽查创新变革的发展需要。新时期的税务稽查工作，必须以大数据为依托，以“信用+风险”为基础，以服务经济社会发展大局为导向，推进科技稽查、精准稽查、协同稽查，积极构建大稽查格局，打击违法犯罪，维护市场公平，构建“信用+风险”税务稽查监管新体系，为高质量推进新发展阶段税收现代化提供有力支撑。