泰国参与全球和区域卫生安全治理的经验和启示

张静宁 寒 露 涂 舒 王宗斌 郑志杰 尹 慧

北京大学公共卫生学院 北京大学全球健康发展研究院 北京 100191

东南亚曾被称为新兴传染病潜在的“热点地区”或枢纽[1]，该地区潜在的疾病大流行被认为是全球重要安全威胁[2]。泰国作为该区域内社会经济发展程度和卫生发展水平相对较高的国家，在传染病防控和突发公共卫生事件应对中发挥了区域和全球的影响力。泰国曾被世界银行称为应对艾滋病的成功案例国[3]，在2003年应对重症急性呼吸综合症(Severe Acute Respiratory Syndrome，SARS)期间，泰国在一系列东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN)+中日韩(10+3)专门会议中发挥了区域传染病防控的领导作用[4]，为泰国引导东盟成员国从区域共同体角度促进地区内各国进行卫生安全治理合作奠定了基础[5]。世界卫生组织的多份文件明确指出，泰国对东南亚地区卫生治理甚至全球卫生治理非常重要，对全球卫生治理的改善起到了突出作用。[6]因此，将泰国作为具体案例，分析其在宏观、中观和微观层面如何主动参与区域和全球卫生安全治理，对提高中国在卫生安全治理领域的参与度和影响力有重要启发，也对中国加强与东南亚国家和东盟组织的卫生安全合作有重要参考意义。

1 泰国参与全球卫生治理的历史、动机与目标

一直以来，由于东南亚的历史和自然等因素，使其人口密度始终处于世界较高水平，因此卫生安全治理问题尤为重要。随着经济水平的提高，近年来东南亚地区的卫生治理和健康状况有了显著改善，但传染病仍然是该地区的一个主要问题。东南亚的气候类型为热带季风气候和热带雨林气候，物种多样性高，拥有丰富的现有和潜在的病原体库。[7]泰国位于东南亚的中心位置，经济发展水平和卫生安全治理属于该地区水平较高的国家。旅游业在泰国的经济发展中占据重要地位，充分完善卫生安全治理是对旅游业的保障。

近年来，随着多种传染病的出现和流行，使泰国充分认识到疾病对跨国安全的影响和卫生安全治理的重要性。艾滋病的出现和传播，广泛影响了卫生、旅游和贸易等诸多方面，改变了泰国对疾病和安全的认识，以及在卫生安全治理领域的政策。[8]泰国在疾病早期响应迅速，高层领导人做出正确决策，通过发布相关政策和推行应对措施以限制艾滋病的传播。同时，公共卫生机构、政府部门、军队、非政府组织、社区和媒体等多部门齐心协力，共同参与疾病的防控。泰国在应对艾滋病方面取得了令人瞩目的成就，成为少数几个扭转了严重的艾滋病流行的国家之一。[9]2003年SARS的传播是泰国卫生安全治理和传染病政策的另一个关键节点[5]，推动了泰国区域公共卫生合作意识的发展，更加深刻的认识到区域各国因疾病威胁而日益紧密相连。泰国在召集区域内国家参与一系列东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN)+中日韩(10+3)的特别会议方面发挥了重要作用，为其成为东南亚地区卫生安全治理领域的领导者奠定了基础。另一方面，日益完善的卫生安全治理系统大幅降低了传染病对泰国旅游业及更广泛经济的损害。泰国在区域卫生安全治理的领导地位在H5N1和H1N1的爆发后进一步加强，多次参与和举办了区域传染病特别会议。例如，泰国举办了关于如何最好地控制疫情的东盟“10+3”会议，并最终达成了制定关于预防和控制禽流感的部长级联合声明。[10]泰国积极开展区域公共卫生合作，将疾病风险区域化，加强国家间的交流与合作，采取集体应对措施遏制疾病的传播。此外，在全球范围内，泰国在世界卫生组织框架下积极发声，主导规范性文件的制定，参与全球卫生安全治理。泰国成功取得在疾病控制方面的区域和次区域优势，成为区域内疾病控制的领导者。

泰国通过参与区域和全球范围的卫生安全治理，不仅提高了国家的卫生水平和国际影响力，同时保护了国家经济安全不受疾病的威胁，为国家经济发展提供了保障，国民健康状况和人民生活福祉大幅提升。

2 泰国主动参与全球卫生安全治理的途径

2.1 在世界卫生组织框架下积极发声

以世界卫生组织(World Health Organization,WHO)为主导的治理框架是目前最重要的全球卫生安全治理机制之一，世界卫生大会是WHO的重要决策机制，泰国在历年世卫大会通过积极参与应对突发公共卫生事件、防控多种传染病尤其是被忽视的热带病，以及推动疫苗计划等领域的决议草案提案和修订，形成了泰国参与全球卫生安全治理的优势和焦点领域(表1)。

表1 泰国引领修订的卫生安全领域的世卫大会决议

2.2 参与联合国系统内全球卫生安全合作机制

泰国主要通过与世界卫生组织、联合国艾滋病规划署(The Joint United Nations Programme on HIV/AIDS,UNAIDS)、联合国儿童基金会(United Nations International Children’s Emergency Fund,UNICEF)等机构合作，参与联合国系统内全球卫生安全合作。泰国积极参与世界卫生大会、执委会、区域委员会，不断深化与世界卫生组织的联系及合作伙伴关系，针对全球卫生外交和移民健康等问题共同制定《世界卫生组织—泰国卫生部国家合作战略(2014—2020)》，表明了双方致力于提高泰国健康水平的共同决心。联合国艾滋病规划署于1996年在日内瓦正式成立，对泰国艾滋病防控方面发挥了重要作用，帮助泰国制定预防艾滋病的计划和政策，并在研究和医疗方面提供技术支持，减轻艾滋病流行所造成的影响。联合国儿童基金会在泰国开展合作对改善泰国儿童健康等问题提供了资金支持和帮助。通过儿童常见疾病疫苗接种、控制艾滋病传播等措施，很大程度上提高了儿童传染病的防控水平。

2.3 积极参与搭建全球传染病监测平台

全球传染病监测平台的建立和完善是防控传染病的有效途径。泰国建立与全球传染病监测平台的联系，利用全球监测平台信息和技术的集约优势，帮助泰国快速辨别突发公共卫生事件的性质，获得专业性建议和应对方案[11]，提高泰国整体的疾病监测和应对能力。目前，泰国已经加入多个应用较为广泛且成熟的全球传染病监测平台。

全球疫情警报与反应网络(Global Outbreak Alert and Response Network,GOARN)[12]发布各国疾病爆发或突发公共卫生事件信息，在需要时对公共卫生紧急情况做出全面反应，此外该网络还为现场响应提供了最先进的培训，并为公共卫生警报和响应网络提供了协作标准[13]。全球疫情警报与反应网络在泰国共有5个合作伙伴，分别是泰国卫生部流行病学监测及应对处、泰国国际现场流行病学培训项目、国立儿童健康研究所、泰国武装部队医学科学研究所和泰国湄公河流域疾病监测。[14]在泰国传染病发生时，全球疫情警报与反应网络根据泰国的通报作出相应部署，开展实地任务，协助泰国共同应对传染病的防控。

新发疾病监测计划(Program for Monitoring Emerging Diseases,ProMED)1994年由国际传染病协会发起成立，发展至今已成为全球最大的疫情通报系统之一。自成立以来，新发疾病监测计划率先报告了SARS、中东呼吸综合征、埃博拉等多种重大疾病。除监控和通报疫情信息外，还可派出团队前往传染病爆发地区进行实地考察和医疗援助。[15]泰国参与了新发疾病监测计划，并通报了境内发生的人畜共患病相关的突发卫生事件。新发疾病监测计划与湄公河流域疾病监测的合作(ProMED-MBDS)是泰国与该计划的主要联系和合作形式，同时覆盖了湄公河流域的其他国家和地区，加强了区域公共卫生合作。[16]

全球新发疾病监测和反应系统(Global Emerging Infection Surveillance and Response System,GEIS)是美国军方海内外各军事调查单位的联合建立的网络系统。[17]目前该系统发展了近40个合作伙伴，影响范围扩及全球多数国家和地区。[18]泰国与全球新发疾病监测和反应系统的合作伙伴为泰国武装部队医学科学研究所(Armed Forces Research Institute for Medical Sciences,AFRIMS)，是美国国防部最大的海外医学研究机构。自成立以来，武装部队医学科学研究所对泰国的传染性疾病，如艾滋病、疟疾、登革热等，均发挥了重要作用。通过针对传染病开展的科学研究，研发相应的诊疗手段和疫苗，很大程度上帮助了泰国传染病的应对和防控。[19]

3 泰国努力引领区域卫生安全治理的方式

3.1 把握在区域峰会机制中的卫生安全治理话语权

泰国在其参与的ASEAN卫生安全合作中有着核心地位，多次倡导东盟及其伙伴国领导人就传染病合作进行讨论形成共识，在东南亚乃至东亚地区发挥领导作用。以2003年SARS为开端，泰国从宏观层面积极推动地区公共卫生合作意识的发展。此后，在应对2004年H5N1、2009年H1N1等流感疫情期间，泰国也主导联络东盟—中日韩机制内各国领导人就共同应对传染病威胁达成共识，并作出下一步行动(表2)。

表2 泰国作为主席国承办峰会时纳入的卫生安全承诺

泰国卫生部与外交部联合其他相关部门于2016年共同制定了《泰国全球卫生战略2016—2020》，旨在促进泰国卫生部门与非卫生部门在全球卫生事宜上达成政策一致，将全球卫生融入到泰国所有部门的相关政策(图1)。

图1 泰国《全球卫生战略》明确将卫生安全作为目标和首要策略

3.2 在区域机制内主导建立卫生安全合作机制，推动框架性文件出台

泰国在东盟框架下主办数次重大疫情卫生部长特别会议呼吁传染病防控合作，并在APEC框架内主导卫生安全合作机制，塑造其在东南亚区域卫生安全领导者的地位。2004年应对H5N1禽流感期间，在泰国的积极联络下，世卫组织、东盟和中日韩卫生部长会议在曼谷举行，并通过了《东盟—中日韩禽流感防治联合声明》，承诺加强了区域合作，对该地区禽流感防控有重要意义。2009年H1N1大流行期间，泰国主办了关于防治H1N1的东盟—中日韩卫生部长特别会议，会议中再次强调传染病监测和防控合作的重要性，并突出泰国主导的东盟“10+3”新发传染病项目和湄公河流域疾病监测项目的区域传染病防控意义。

在亚太经合组织框架下，泰国于1996年发起了APEC疾病控制论坛，并在论坛中主导成立了亚太经合组织新兴传染病网络系统(APEC EINet)，为亚太经合组织的卫生安全合作搭建了良好平台，并于2003年5月参与了《亚太经济合作组织非典合作行动计划》的制定。

此外，泰国还率先将卫生问题突出的中南半岛次区域的卫生合作机制化。泰国主导成立了三河流域合作机制(Ayeyawady-Chao Phraya-Mekong Economic Cooperation Strategy，ACMECS)，明确将促进地区卫生合作列为发展宗旨之一，这一机制将疾病防控作为一种区域公共产品提供给所有成员国，充分体现了泰国在该区域卫生安全治理的领导地位。

3.3 在区域疾病监测和人才培养网络中占据主导地位

泰国在区域和次区域内主导建立了东盟—中日韩(10+3)疾病监测网络、亚太经合组织新发传染病网络系统(APEC EINet)、湄公河流域疾病监测网络(MBDS network)等多个疾病监测网络，在区域卫生安全治理中发挥了重要作用。

2003年在泰国呼吁召开的关于非典的东盟“10+3”卫生部长特别会议上，各国进一步达成建立东盟—中日韩疾病监测网络的共识。泰国是这一网络的联合发起者之一，并担任“东盟流行病学网络协调员”，负责强化流行病监测能力的建设。亚太经合组织框架内，泰国主导成立的亚太经合组织新兴传染病网络系统(APEC EINet)是亚太地区突发疾病监测合作的重要平台。目前该网络已多次参与亚太地区暴发疫情的应对，成为了泰国与其他APEC成员国交流疫情信息、共享监测情况的有效机制，提高了亚太地区对新发传染病的防范水平。湄公河流域疾病监测网络(MBDS network)是柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南和中国于2001年共同决定成立的次区域跨境传染病监测和应对网络，泰国通过机构设置和人员配置在其中发挥主导作用。同时，泰国公共卫生部还支持了该网络的流行病学系统的技术开发，并开展人畜共患病、人力资源发展和跨境信息交流等多个项目，从而在网络中发挥关键作用。此外，泰国还在MBDS网络中积极与GOARN和Pro-MED等全球疾病监测网络建立联系，将其融入全球疾病监测网络，提高网络疾病监测能力。

泰国除了通过全球和区域疾病监测网络落实传染病防控合作外，还建立了传染病监测和应对培训计划，为区域卫生安全治理培养了大量人才，体现了其在东南亚地区卫生安全治理的强大领导力。泰国参与国际现场流行病学培训计划(International Field Epidemiology Training Program,IFETP)加强了区域流行病监测、应对、调查和控制的能力，为东南亚地区卫生安全治理提供了支柱。截至2020年12月，该项目对来自缅甸、越南、老挝等多个国家的46名学员提供了现场流行病学培训[28]，还为东盟各国以及中国和伊朗等国培训了22名现场流行病学教师。[29]此外，泰国通过IFTEP以信息积累和人才输入的方式使泰国长期保持在区域卫生安全治理的最高峰，确立了泰国在区域卫生安全治理的领导力。同时，泰国将IFTEP学员输入至MBDS机制中，形成了以泰国为中心的卫生安全人力资源网络，进一步巩固了泰国在区域疾病防控的核心地位。

4 泰国参与全球和区域卫生安全治理的经验和启示

4.1 泰国参与全球卫生安全治理的特点

从宏观层面来看，泰国在参与全球卫生安全治理的国际合作机制选择上以其在制定议程方面能够行使高度控制权的区域治理机制为主。泰国在ASEAN、APEC等东南亚和亚太地区的区域合作机制的卫生安全治理中具有很强存在感，在该区域的传染病控制领域发挥主导作用。同时，随着经济的发展，泰国于2016年出台的全球卫生战略体现出泰国将卫生安全治理领导力从区域扩大至全球的决心，与WHO的最新版国家合作战略也将扩大泰国全球卫生外交影响力纳入战略重点。

在中观层面，泰国通过推动卫生安全治理规范的本土化和区域卫生安全合作机制的建立，主导了东南亚卫生安全治理的话语权，并通过提供区域公共产品获得了该领域的卫生安全领域领导力。泰国在亚太地区新发疾病防治战略、《东盟—中日韩禽流感防治联合声明》、APEC疾病控制论坛、三河流域合作机制的出台和建立过程中均发挥了主导作用，形成了以泰国为中心的东南亚地区卫生安全治理的规范和框架。

在微观层面，泰国通过覆盖整个区域的多个疾病监测网络和流行病学培训计划进一步落实了其在区域卫生安全治理的政治承诺和一系列政策，建立了广泛的人际网络，成为了东南亚地区卫生安全治理的活动管理者。泰国将其主导的MBDS网络和IFETP整合至国家政府部门内部，进一步确保泰国在这些微观网络和计划中的核心地位，并通过人际网络建设将泰国卫生安全治理影响力扎根至区域内合作机制和国家卫生部门。

4.2 泰国参与全球卫生安全治理的启示

首先，在宏观层面，中国应尽快发布跨部门的全球卫生战略。如前文所述，泰国通过公共卫生部与外交部和相关部委联合制定的全球卫生战略框架，促进了跨部门的一致性，有助于实现全球卫生治理目标。中国是世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者、公共产品的提供者。[30]国际社会对中国参与甚至领导全球卫生治理有很高的期待。中国在传染病防控上具有一定的经验和优势。[31]但目前中国还未发布关于全球卫生安全合作的综合性立场文件。因此，现阶段应以卫生安全作为切入点，加快全球卫生安全战略的制定，促使国家卫生部门与非卫生部门在全球卫生安全事宜上达成政策一致，将全球卫生战略目标融入到所有部门的相关政策中。此外，全球卫生战略的发布也有助于进一步加强中国在全球卫生治理中与各国政府、多边国际组织和其他非国家行为体的合作，推进“打造人类卫生健康共同体”倡议的落实。

其次，在中观层面，应加强与非国家行为体在全球卫生安全领域的协调行动。近年来，全球卫生治理系统的变化进一步加强了区域及全球间的交流合作，越来越多的非卫生领域和非国家行为体参与应对健康问题，如世界银行、世界贸易组织、联合国专门组织、国际慈善组织等。[32]中国对外交流政策一直秉持开放和包容的态度，特别是21世纪以来，中国对全球卫生事业的参与和贡献显著提升，但现阶段更多的是以官方外交的形式参与全球卫生治理，非政府组织等形式参与较少，且参与方式以对外援助为主，不能充分适应全球卫生治理格局的新变化。[33]从参与主体来看，应对如何与卫生领域非政府组织合作有战略性的研判和思考，探索参与多元化治理格局的新模式。另外，还需注重参与全球重大议题的讨论和规则制定等。在卫生和非卫生领域的多边平台以就重大核心议题积极发声、主办或倡导相关国际议题的高级别会议、主导建立卫生安全合作机制等方式，影响相关全球卫生安全议题的决议，谋求在区域乃至全球的卫生安全领导力。

再次，在微观层面，应通过完善疾病监测网络和加强培训项目深耕全球卫生安全合作。中国于2013年正式提出“一带一路”(The Belt and Road,B&R)合作倡议，践行“一带一路”倡议，是中国进一步参与全球卫生合作，共同构建人类健康共同体的重要体现。以“一带一路”合作倡议为载体，通过疾病监测网络和培训项目深耕全球卫生安全合作，是中国提高全球卫生安全治理能力和话语权的重要途径。目前，中国参与“一带一路”沿线国家公共卫生合作的机制主要分为双边机制和多边机制，其中以双边合作机制为主，多用于官方发展援助。主要合作方式为派遣援外医疗队，援建医疗卫生机构等。援助模式相对简单、分散，且对受援国卫生系统产生的影响有一定的局限性。[34]借助“一带一路”合作倡议平台，在人才培养、疾病监测与检测、健康产业和医疗卫生服务等方面开展多元化卫生合作，从而进一步增强中国在“一带一路”合作中的领导力。

最后，要加大全球卫生安全治理领域人才的培养力度，在国际舞台上发挥引领作用，为中国从多层次参与全球卫生安全治理提供人力资源基础。通过培养卫生安全和外交等跨领域复合型人才，为宏观层面的峰会议程和战略制定提供专业支撑，参与中观层面的卫生安全合作机制中的国际磋商，并在微观层面的技术网络和实施项目中任职，是加强中国卫生安全治理能力的切实路径。